1. ВВЕДЕНИЕ

Цель Обзора лучшей практики мероприятий по развитию конкуренции в регионах РФ – оказание методической поддержки регионам РФ при разработке региональных программ развития конкуренции (далее Программ) в части содержательного наполнения плана мероприятий, предусматриваемых Программами.

Несмотря на обилие мероприятий в Программах, многие из них носят общий, декларативный характер, неочевидным образом оказывая влияние на развитие конкуренции в регионе. В лучшем случае речь идет о создании «равных условий» в доступе к информации, инфраструктуре, однако, поскольку не определены проблемы и ограничения, не определяются в программах и конкретные шаги, которые бы позволили выполнить декларации.

Во многом общий характер мероприятий предопределяется слабым уровнем анализа ситуации на товарных рынках, включая ситуацию на смежных рынках. По-прежнему отмечается стремление интегрировать в программу развития конкуренции максимальное число мероприятий из иных региональных программ (прежде всего, поддержки и развития конкретных секторов экономики). И, в тоже время, не все регионы проявляют достаточную заинтересованность в поддержке федеральных инициатив (хотя многие успешные мероприятия, описанные в Обзоре, реализуются в русле именно федеральных программ).

Поэтому при подготовке настоящего Обзора выделен отдельный блок, посвященный анализу лучшей практики администрирования Программ, который бы помог разработчикам более взвешенно подходить не только к интеграции мероприятий из иных программ, но и разрабатывать самостоятельные мероприятия по развитию конкуренции.

В блоке Обзора, посвященном конкретным мероприятиям на различных товарных рынках, проанализирована динамика опыта тех регионов, которые были представлены в Обзоре лучшей практики мероприятий по развитию конкуренции в регионах РФ 2010 года, а также проведен отбор дополнительных мероприятий.

Как и в 2010 году основными критериями для отбора мероприятий являлись уникальность в плане влияния на конкурентную ситуацию, а также организационная оформленность мероприятия (т.е. понятны состав принимаемых мер и механизм их реализации, зафиксированный в региональных документах, наличествует информация о результатах программы в качественном или количественном выражении). На основании открытой информации был проведен анализ основных ограничений и рисков, которые могут препятствовать реализации данных мер в других регионах, а также рисков и возможных негативных последствий реализации комплекса мер.

Обзор подготовлен на основании анализа региональных программ развития конкуренции и отчетов о выполнении данных программ за 2010 год и первое полугодие 2011 года, изучения открытой информации о ситуации на региональных товарных рынках, а также интервью с представителями отдельных регионов и отраслевыми экспертами.

Наиболее успешным представляется опыт следующих регионов, который будет описан в следующих разделах:

• Белгородская область - [дошкольное образование]
• Волгоградская область - [потребительский рынок] [пассажирские перевозки]
• Вологодская область - [открытость информации]
• Ивановская область - [здравоохранение]
• Кировская область - [сельское хозяйство]
• Липецкая область - [сельское хозяйство]
• Нижегородская область - [дошкольное образование]
• Орловская область - [аналитика]
• Пензенская область - [открытость информации] [ЖКХ]
• Пермский край - [здравоохранение] [дошкольное образование]
• Республика Бурятия - [здравоохранение]
• Республика Татарстан - [потребительский рынок]
• Республика Чувашия - [ЖКХ]
• Ростовская область - [экспертиза]
• Ставропольский край - [поддержка предпринимательства]
• Тверская область - [пассажирские перевозки]
• Хабаровский край - [экспертиза] [методическое обеспечение]
• Челябинская область - [экспертиза]
• Ярославская область - [аналитика]

2. АДМИНИСТРИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНЦИИ

Основная проблема, препятствующая развитию региональной конкурентной политики, состоит в недостаточной системности действий разработчиков Программ и исполнителей отдельных мероприятий.

Анализ Программ и отчетов об их реализации, дополненный интервью с отдельными представителями региональных органов власти, позволил выявить и обобщить то лучшее в администрировании региональных Программ, которое можно было бы рекомендовать как лучшую практику. Сразу же нужно оговориться, что, несмотря на очевидность многих представленных далее положений, целостной системы администрирования не чувствуется ни в одном из регионов.

Комплексная система администрирования Программы должна включать в себя:

• Систему стратегического планирования
• Систему ресурсного обеспечения
• Систему оперативного управления
• Систему контроля

Рисунок 1. Комплексная система администрирования региональной Программы развития конкуренции

2.1. СИСТЕМА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Система стратегического планирования должна формировать траекторию Программы, устанавливая конкретные задачи Программы, основываясь на:

• стратегических задачах региона, отраженных в его Стратегии развития;
• локальных задачах, отраженных в стратегиях и программах развития отдельных сфер и отраслей экономики региона;
• задачах, определенных федеральными программами и инициативами.

В существующем виде Программы основываются преимущественно на задачах, отраженных в стратегиях и программах развития отдельных сфер и отраслей экономики региона (прежде всего, программ поддержки предпринимательства).

Стратегические задачи региона, требующие применения в том числе мер конкурентной политики, как правило, не упоминаются. Хотя в Программе Хабаровского края отмечается, что она рассматривается как один из инструментов реализации мероприятий, определенных Стратегией социального и экономического развития Хабаровского края на период до 2025 года.

Тем более, в стороне оказались задачи, определенные федеральными программами.

Так, после вступления в силу с 1 сентября 2010 года Федерального закона от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» появилась дополнительная возможность решения проблемы лекарственного обеспечения сельского населения. Закон предусматривает право медицинских специалистов, работающих в сельских населенных пунктах, где нет аптечных учреждений, на фармацевтическую деятельность по розничной продаже лекарственных препаратов населению после дополнительной профессиональной подготовки. Также возможность получить лицензии на фармацевтическую деятельность по розничной продаже лекарственных препаратов сельским жителям без наличия в штате фармацевтов предоставлена муниципальным учреждениям здравоохранения, в состав которых входят ФАП и другие обособленные структурные подразделения, расположенные в сельских поселениях, где нет аптечных учреждений.

В ответ на данные изменения законодательства со стороны регионов последовали утверждения перечней новых субъектов рынка. Отдельные регионы вели мониторинг данного процесса в рамках Программы (например, Кировская, Московская и Курская области), тогда как прочие регионы не придали данному процессу такого значения. Тем не менее, стоит отметить, что и наиболее активные регионы не разрабатывали специальных мероприятий для стимулирования числа хозяйствующих субъектов и физических лиц, воспользовавшихся новыми возможностями.

СИСТЕМА РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Система ресурсного обеспечения должна способствовать полноценной реализации установленных задач Программы, используя:

• фактических исполнителей;
• аналитические ресурсы;
• методические ресурсы;
• финансовые ресурсы.

Учитывая компилятивный характер большинства Программ, состав фактических исполнителей оказывается довольно широк , охватывая органы исполнительной власти субъекта РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. При этом за исполнителями, как правило, закреплена лишь необходимость предоставлять информацию о ходе реализации мероприятий ответственному исполнителю, которым в основном выступает региональное министерство (департамент) экономического развития.

Подобная «размытость» субъекта управления приводит к отсутствию спроса на аналитические и методические ресурсы (так как фактические исполнители прибегают к ведомственной информации), и за редкими исключениями (например, Волгоградская область) не предусмотрено финансирование Программ.

Аналитические ресурсы Программы определяют актуальность реализуемых мероприятий, их релевантность действительным проблемам развития конкуренции на конкретных товарных рынках.

Несмотря на то, что в Программах значительное место занимают различного рода аналитические (мониторинговые, исследовательские) задачи, в большинстве Программ мы не находим ссылок на источники информации, которые послужили основой для разработки конкретных мероприятий. Не используются, как правило, ссылки на конкретные аналитические источники и при аргументации оценок конкуренции на товарных рынках.

Наиболее ценными оказываются данные, подготовленные региональными УФАС, а также специальные исследования, проводимые в рамках реализации Программ.

Положительный эффект для анализа проблем конкуренции могли бы иметь отраслевые совещания и круглые столы, которые часто упоминаются как самостоятельные мероприятия Программ. Однако в большинстве случаев проблематично ознакомиться с детальным содержанием и резолюциями запланированных мероприятий, отсутствуют ссылки на результаты их экспертизы в Программах. Учитывая, что участие в подобных мероприятиях не регламентировано, высок риск неучастия там новых или потенциальных игроков рынка, что может выступать барьером в интересах крупнейших участников рынка.

Многие проблемы, связанные с недостатками экспертизы конкуренции на товарных рынках, обусловлены различным восприятием вопроса на разных уровнях государственной и муниципальной власти. Обеспечить единое понимание необходимости и содержания данной работы можно, в том числе за счет образовательных программ и методического обеспечения государственных служащих.

2.2.1. ИССЛЕДОВАНИЕ КОНКУРЕНЦИИ НА ТОВАРНЫХ РЫНКАХ НА ПРИМЕРЕ ОРЛОВСКОЙ И ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТЕЙ

2.2.2. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ДЛЯ МОНИТОРИНГА КОНКУРЕТНОЙ СИТУАЦИИ НА ПРИМЕРЕ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

В Ростовской области в ходе реализации Программы был разработан порядок проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства, на официальном сайте администрации региона.
Экспертиза проводится в соответствии с планом, утверждаемым на начало текущего года по мере поступления проектов нормативных актов от министерств и ведомств. Результаты экспертизы (обратная связь от участников) размещаются, и постоянно хранятся в открытом доступе.
Предусмотрен мониторинг проведения встреч глав администраций муниципальных образований с бизнес-сообществом, предполагающий размещение протоколов поручений по итогам встреч на официальных сайтах муниципальных образований.
В отдельных случаях проводятся региональные отраслевые совещания. Например, Программой было запланировано проведение таких совещаний с операторами связи в целях выявления и устранения административных, нормативно-правовых и организационных барьеров в Ростовской области. По итогам совещаний, как это следует из отчетов о реализации Программы за первое полугодие 2011 года, запланирована работа по содействию операторам связи в выделении более 45 земельных участков под строительство объектов связи, а также их подключение к внешним сетям.

2.2.3. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕТОДИЧЕСКОЙ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КАЧЕСТВА КОНКУРЕНТНОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ И Г. МОСКВЫ

2.3. СИСТЕМА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Система оперативного управления Программой включает:

• ответственного исполнителя;
• вспомогательные институты для оперативного управления конкурентной политикой;
• механизм взаимодействия ответственного исполнителя с фактически исполнителями;
• механизм привлечения ресурсов Программы;
• механизм использования системы контроля для коррекции задач и мероприятий Программы.

Как уже упоминалось, ответственным исполнителем Программ в основном выступает региональное министерство (департамент) экономического развития. Ответственный исполнитель обеспечивает интеграцию предложений фактических исполнителей по их отраслевым темам, а также проводит, если это предполагается, собственный анализ ситуации с последующей разработкой самостоятельного мероприятия.

Ценным представляется сотрудничество ответственного исполнителя (и фактических исполнителей) со специальными постоянно действующими комитетами (советами), отвечающими за вопросы развития конкуренции. Это новая тенденция, однако подобная практика уже введена в Тамбовской (Экспертный совет по развитию конкуренции при администрации области), Ярославской области (Координационный совет по вопросам развития конкуренции), Хабаровский край (Межведомственный совет при Правительстве края по устранению барьеров в развитии предпринимательства).

Однако нужно отметить, что практически отсутствуют механизмы взаимодействия ответственного исполнителя с фактически исполнителями (в т.ч. отсутствуют межведомственные мероприятия), привлечения ресурсов Программы для оперативных задач, механизм использования системы контроля для коррекции задач и мероприятий Программы. Это обуславливает высокую инерционность и слабую управляемость Программ.

2.3.1. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВСПОМОГАТЕЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ КОНКУРЕНТНОЙ ПОЛИТИКОЙ НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

2.4. СИСТЕМА КОНТРОЛЯ

Система контроля исполнения Программы включает:

• установление и мониторинг индикаторов исполнения для Программы в целом;
• установление и мониторинг индикаторов исполнения для отдельных мероприятий Программы;
• предусмотренные условия в случае неисполнения/исполнения индикаторов.

Для большинства Программ характерно наличие тех или иных индикаторов исполнения для Программы в целом, тогда как для частные индикаторы установлены в среднем лишь для каждого четвертого мероприятия. При этом в Программах не отмечено предусмотренных условий, которые необходимо выполнить исполнителям в случае неисполнения/исполнения индикаторов.