Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам
социально-экономической стратегии России на период до 2020 г.

2012

Предисловие. Новая модель роста — новая социальная политика

Раздел I. Новая модель роста

Глава 1. Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности
Глава 2. Стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности в целях перехода к модели устойчивого роста
Глава 3. От стимулирования инноваций к росту на их основе

Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста

Глава 4. Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики
Глава 5. Налоговая политика
Глава 6. Реформа пенсионной системы
Глава 7. Развитие финансового и банковского сектора

Раздел III. Новая социальная политика. Развитие человеческого капитала

Глава 8. Рынок труда
Глава 9. Миграция
Глава 10. Профессиональное образование
Глава 11. Новая школа
Глава 12. Сокращение неравенства и преодоление бедности
Глава 13. Политика охраны здоровья

Раздел IV. Инфраструктура. Сбалансированное развитие, комфортная среда для жизни

Глава 14. Государственная жилищная политика
Глава 15. Преодоление территориальной разобщенности
Глава 16. Снятие ограничений на развитие тепло- и электроэнергетики
Глава 17. Преодоление информационной разобщенности

Раздел V. Эффективное государство

Глава 18. Оптимизация присутствия государства
Глава 19. Развитие общественных институтов
Глава 20. Управление государственной собственностью и приватизация
Глава 21. Повышение эффективности государственных инвестиций и госзакупок
Глава 22. Реформа бюджетного сектора в экономике
Глава 23. Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика

Раздел VI. Внешний контур развития

Глава 24. Международная позиция России: экономические ориентиры
Глава 25. Развитие экономической и социальной интеграции на постсоветском пространстве
«Бюджетный маневр» (предложения по реструктуризации расходной части бюджета)

Предисловие

Новая модель роста —
новая социальная политика

Кризис 2008–2009 гг. со всей определенностью продемонстрировал, что Россия находится на новом переломе социально-экономического развития.

В значительной степени исчерпаны возможности прежней модели роста экономики, опиравшейся на быстрое расширение внутреннего спроса. Новая модель потребует более интенсивного использования всех ресурсов и резервов производительности труда. Вместе с тем и цели социально-экономического развития, и его условия выглядят совсем иначе, чем они выглядели после предыдущего кризиса — 1998 года.

Тогда перед страной стояла задача: в экономическом плане — выхода из трансформационного спада, а в социальном — преодоления бедности, которой было охвачено более трети населения страны. Теперь задача — в выходе на траекторию устойчивого и сбалансированного роста в целях модернизации и догоняющего развития, перехода к инновационной стадии экономического развития и создания соответствующей ей инфраструктуры постиндустриального общества. Именно поэтому настоящая Стратегия базируется на двух основаниях — новой модели экономического роста и новой социальной политике.

Очевидно, что второе — новая социальная политика невозможно без первого — экономического роста. Для реализации стратегических целей России необходим не просто экономический рост, но достаточно высокие его темпы — не менее 5 % в год, заметно превышающие темпы роста развитых стран.

Однако России необходим не просто экономический рост, но экономический рост определенного качества. Страна не может жить почти исключительно за счет экспорта сырьевых ресурсов не только в силу того, что нестабильность цен на них предопределяет неустойчивость развития, но и потому, что в этом случае она обречена на все большее технологическое и институциональное отставание. Необходимость постоянного перераспределения средств из малоемкого с точки зрения занятости сырьевого сектора в низкоэффективные сектора с высокой занятостью приводит к гипертрофированной роли государства в экономике, подавлению и искажению рыночных стимулов, доминированию рентоориентированных и иждивенческих установок в обществе.

Стратегия «Новая модель роста — новая социальная политика» предлагает осуществить маневр, призванный задействовать факторы конкурентоспособности, которые были недоиспользованы в прошлом периоде. Помимо наличия природных ресурсов и большого внутреннего рынка — факторов конкурентоспособности, задействованных в прежней модели экономического роста, это еще и относительно высокое качество человеческого капитала, и определенный научный потенциал. Такой маневр подразумевает, с одной стороны, несколько иную систему экономических стимулов, изменения макроэкономических параметров (снижение инфляции, акцент на привлечение в экономику «длинных» денег, рост деловой активности и частных инвестиций, изменения в структуре расходов бюджета), а с другой — обновление социальной политики.

Наряду с безусловной реализацией своих традиционных задач, направленных на поддержку наиболее незащищенных групп населения, новая социальная политика должна полнее учитывать интересы тех слоев общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития. Она призвана создавать комфортные условия для реализации такого потенциала и соответствовать более высоким социальным стандартам. С экономической точки зрения это представители среднего класса, доходы и социальные установки которых позволяют им выбирать модели трудового поведения и потребления. С культурной точки зрения это люди с высшим образованием, относящиеся к креативному классу (по меньшей мере, потенциально). Такой подход не означает отказа от борьбы с бедностью, которая остается серьезным вызовом социальной стабильности, но позволяет сбалансировать это направление усилиями, связанными с целями развития.

Все это диктует необходимость новой модели роста, формирующей «экономику предложения». Прежде всего должны быть уточнены приоритеты и цели в сфере макроэкономики и государственных финансов. Последовательная ориентация на снижение инфляции позволит изменить механизм предложения денег, повысит склонность к сбережениям и долгосрочному инвестированию, снизит зависимость экономики от конъюнктуры внешних рынков. Новые бюджетные правила призваны снизить отрицательное влияние несбалансированности во внешней торговле на государственные финансы и макроэкономическую стабильность. В финансовом регулировании необходима система заблаговременного предупреждения возникновения дисбалансов.

Второй краеугольный камень новой модели роста — целенаправленные усилия по снятию институциональных барьеров для экономического роста. В условиях быстрого изменения технологий государство в экономике должно заниматься не выбором «фаворитных» отраслей и компаний, не поддержкой их ускоренного роста, а улучшением делового климата, повышением инвестиционной привлекательности страны, развитием конкурентной среды, выработкой и поддержанием правил игры для рынков. Этот подход не исключает создание государственных институтов развития. Однако их деятельность должна быть вписана в работу конкурентных рынков, а не подминать их под себя; содействовать рыночному перераспределению ресурсов, а не предлагать альтернативы такому распределению.

В рамках второго направления предлагается разработать институциональную стратегию, направленную на улучшение делового климата. Она должна помочь устранению критических препятствий, в наибольшей мере сдерживающих экономический рост. К ним относятся, в частности, высокие барьеры для входа на многие рынки, чрезмерное неравенство прав рыночных агентов, избыточное и неэффективное госрегулирование, коррупция, репрессивная по отношению к бизнесу судебно-правоохранительная система. Для снятия этих препятствий необходимо усиление законодательной защиты конкуренции, изменение мотиваций госаппарата, резкое сокращение функций госорганов по контролю бизнеса с переводом их в область гражданского инфорсмента.

Переход от экономики спроса к экономике предложения невозможен без роста деловой активности и внутренней конкуренции, способных повысить эластичность предложения на внутреннем рынке. Только в этом случае будет достигнут успех в снижении инфляции и механизм кредитных ставок заработает на стимулирование экономического роста. Наконец, только высокий уровень конкуренции может создать реальный спрос на инновации, стимулировать трансформацию экономики в инновационную.

Значительные усилия в рамках новой модели роста должны быть сосредоточены в области диверсификации российского экспорта, интеграции российских фирм в международные производственные цепочки, обеспечения реальной двусторонней открытости экономики. Еще один вызов — политика привлечения рабочей силы и перераспределения рабочей силы между секторами экономики и экономическими территориями.

Новая модель роста предполагает ориентацию на постиндустриальную экономику — экономику завтрашнего дня. В ее основе сервисные отрасли, ориентированные на развитие человеческого капитала: образование, медицина, информационные технологии, медиа, дизайн, «экономика впечатлений» и т. д. И в развитых, и в развивающихся странах возникает креативный класс — люди творческого труда, создающие инновации уже в ходе своей обычной работы. Именно они будут обеспечивать решающие конкурентные преимущества в соревновании экономик XXI века. Как показывает новейшая экономическая история, порождение инноваций креативным классом происходит относительно независимо от институциональной среды, в рамках организаций и сетей самого разного типа. Это требует качественно иного подхода ко всем отраслям, связанным с развитием человеческого капитала.

Россия имеет определенные преимущества над странами близкого уровня развития в области формирования человеческого капитала: национальные системы образования и культуры все еще находятся среди лидеров. Однако этот ресурс неосмотрительно растрачивается: устойчивая тенденция недофинансирования этих систем (как бюджетного, так и частного) и быстрая деградация фундаментальной науки, выступающей драйвером профессионального образования, могут привести Россию в рассматриваемом периоде к утрате этих преимуществ. Задача восстановления и закрепления сравнительных преимуществ в области образования и культуры является первоочередной для стратегии развития России как с позиции обеспечения экономического роста, так и для устойчивости социальной политики.

Ключевой особенностью новой социальной политики является опора на самодеятельность профессиональных сообществ. Сообщества профессионалов творческого труда — инженеров, ученых, учителей, врачей, юристов — выступают гарантом качества социальных и государственных услуг, профессионального уровня производства в самых разных отраслях экономики. Содействие формированию профессиональных сообществ, передача им значительной части контрольно-надзорных полномочий и оценки качества, их активное участие в выработке и оценке политики — важная задача Правительства Российской Федерации в наступившем десятилетии.

Необходимый вклад государства в формирование класса креативных профессионалов — конкурентоспособная оплата труда в бюджетном секторе. Надо довести до конца движение к «эффективному контракту», начавшееся в 2004–2010 гг. с государственных служащих и распространившееся в 2011 г. на школьных учителей. Задача 2012–2016 гг. — эффективный контракт с врачами, преподавателями вузов, работниками культуры.

Отставание России от развитых и ряда развивающихся стран в области организации среды и систем, поддерживающих человеческий капитал (урбанистика, экология, транспорт, информационное пространство, медицина, социальная помощь, ЖКХ), значительно превышает отставание в сфере материального производства и промышленных технологий. Например, урбанистическое планирование в России застряло в середине ХХ века, тогда как необходимо быстрое изменение подходов к организации, планированию и изменению городской среды («города, удобные для жизни»).

Именно в области человеческого капитала сосредоточены, если не брать в расчет природные богатства, основные социально-экономические преимущества России в глобальной экономике. Пока этот ресурс неосмотрительно растрачивается: Россия является поставщиком идей и мозгов для других стран. В будущем межстрановая конкуренция за людей и разрабатываемые ими новые идеи и технологии станет значительно более острой, чем конкуренция за финансовые и природные ресурсы, поэтому преодоление отставания в этих областях становится особенно актуальным.

Не проиграть в этой конкуренции можно только создав среду, благоприятную для жизни и развития человека, причем в особой мере для наиболее активной, творческой, предприимчивой части населения. Эта среда должна способствовать проявлению инициативы, а не убивать ее. Для России это означает коренную реформу образования, здравоохранения, системы социальной помощи, пенсионной системы. Разумеется, при этом недопустимо пренебрежение нуждами тех, кому по объективным причинам требуется забота общества. В этой области также необходимы и возможны кардинальные сдвиги на основе более целенаправленного и рационального использования средств, сочетания государственных гарантий с частной инициативой и благотворительной деятельностью.

Успешное развитие человеческого капитала несовместимо с унификацией и уравнительностью. Оно требует дифференциации мер и конкуренции подходов. Невозможно решать проблемы местных сообществ из центра, поэтому требуется усиление самостоятельности региональных и особенно муниципальных властей в области социальной политики. Оказание услуг, связанных с развитием человеческого капитала, должно перестать быть государственной квазимонополией (когда допуск частных и некоммерческих операторов на рынок социальных услуг возможен только с разрешения госорганов). Экономические механизмы социальной сферы должны быть настроены на поддержку конкуренции в интересах потребителей услуг, а не на дискриминацию добровольчества и негосударственных организаций.

В конечном счете целью государственной социально-экономической политики является повышение благосостояния, т. е. содействие увеличению продолжительности не обремененной болезнями социально благополучной жизни, росту удовлетворенности граждан жизнью. Франция, несколько развивающихся стран, а совсем недавно — и Великобритания пытаются инкорпорировать показатели удовлетворенности жизнью в основные механизмы экономической политики, в критерии оценки работы государственного аппарата и т. д. Предстоит это в будущем сделать и России. Но сначала необходимо выстроить конкурентоспособный регулятивный режим для бизнеса; конкурентоспособную диверсифицированную образовательную систему, допускающую индивидуальные траектории; здравоохранение, нацеленное на предупреждение заболеваний, а не только на их лечение и т. д.

Разработанная в представленной Стратегии система мер и реализация поставленных целей в области изменения целей социальной политики потребует «расходного маневра» — частичной смены приоритетов в расходах бюджета. Его смысл — достижение большей сбалансированности расходов между целями поддержания стабильности в краткосрочном периоде и финансовым обеспечением целей развития, которые позволят поддерживать долгосрочную макроэкономическую и социальную стабильность. В целом необходимо увеличение бюджетных расходов (4 % ВВП к 2020 году). В целях сохранения макроэкономической стабильности часть этих расходов должна быть компенсирована сокращением расходов по другим статьям (в Стратегии содержатся предложения по сокращению существующих расходов на 2 % ВВП). Предложенные меры по сокращению госрасходов отвечают ключевым целям Стратегии — оптимизации государственного участия в экономике, сосредоточению государства на ключевых функциях и передаче периферийных функций альтернативным провайдерам, перераспределению усилий между целями текущего поддержания стабильности и целями развития.

Перед разработчиками Стратегии была поставлена задача оценить допустимые варианты политики. Мы исходили из того, что операциональные «развилки» существуют в каждом из рассматриваемых секторов. При этом как недопустимая, «красная зона» рассматривались и сценарии, связанные с подрывом макроэкономической стабильности (инфляционное финансирование бюджетных обязательств, не подкрепленное доходными источниками), и сценарии, связанные со снижением уровня социальной поддержки незащищенных групп населения, с ростом социального неравенства. Сценарии допустимой, «зеленой зоны», в свою очередь, делятся на три группы (методы их выделения несколько различаются в зависимости от специфики сектора).

Первая группа — это инерционные сценарии, при которых институты не меняются или продолжается реализация уже начатых изменений. Бюджетные условия при этом, как правило, сохраняются неизменными в доле ВВП (в некоторых случаях — при абсолютном росте бюджетов, но сокращающейся доле ВВП). Особенность инерционных сценариев — стабильность позиций и интересов основных социальных групп и групп влияния. Однако следование им означает дальнейшее накопление негативных факторов и ведет в конечном счете к исчерпанию роста.

Вторая группа сценариев может быть названа сценариями жесткой реформы. Необходимые преобразования проводятся в условиях повышения жесткости бюджетных ограничений. Соответственно, реформы затрагивают (на временной или постоянной основе) интересы тех или иных групп населения и тем более — групп влияния, что порождает определенное социальное напряжение и сопротивление реформам. В условиях исчерпания источников экстенсивного роста за счет экспортных доходов вторая группа сценариев может быть скорее правилом, чем исключением для большинства секторов.

Третья группа сценариев — сценарии оптимальных изменений, когда необходимые преобразования в достаточной степени подкреплены ресурсами. Это позволяет учесть интересы вовлеченных широких социальных групп и на этой основе игнорировать сопротивление заинтересованных групп элиты. В силу дороговизны такие сценарии ограниченно применимы и предлагаются только в секторах образования, здравоохранения (частично), транспортной инфраструктуры и развития информационных технологий и связи. При этом можно выделить по крайней мере еще два сектора, где реализация «оптимальных» сценариев исключительно важна для развития России: жилищное строительство (субсидирование ипотеки) и пенсионная реформа (развитие накопительных пенсионных схем). Поиск источников дополнительных ресурсов для реализации большего числа «оптимальных» сценариев на 2012–2020 гг. — задача следующего этапа разработки Стратегии.

В докладе изложены ключевые предложения экспертных групп, работавших над подготовкой обновленной Стратегии на общей концептуальной основе и в рамках единого понимания ресурсных ограничений. Вместе с тем, по ряду конкретных вопросов экспертные группы заняли несколько различающиеся позиции, которые также в определенной мере отражены в сводном докладе.

Раздел I

Новая модель роста

Глава 1. Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности.

Глава 2. Стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности в целях перехода к модели устойчивого роста.

Глава 3. От стимулирования инноваций к росту на их основе.

Глава 1

Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности

Основные выводы и рекомендации:

• В качестве базового сценария на ближайшие годы следует рассматривать сценарий высокой нестабильности на мировых рынках, возможного снижения цен на энергетические товары и роста стоимости привлечения капитала.
• В инерционном сценарии, основанном на использовании старой модели роста, следует ожидать затухания темпов роста в силу замедления роста спроса и ограниченных возможностей повышения производительности или — в случае активного стимулирования спроса и кредитования — формирования нового «пузыря», грозящего новым кризисом во второй половине 2010-х гг.
• Центральная задача — переход к новой модели устойчивого, сбалансированного роста, в которой рост спроса должен быть поддержан более интенсивным ростом предложения за счет повышения деловой активности и роста конкуренции на внутреннем рынке, созданием условий для формирования длинных инвестиционных ресурсов, расширением секторов экономики, ориентированных на внешний спрос.
• Конкурентоспособность российской экономики и потенциал экономического роста будут определяться набором базовых позитивных и негативных факторов. Позитивные: размер рынка, относительно высокое качество человеческого капитала, наличие сырьевых ресурсов (формирующих финансовые резервы). Негативные: неблагоприятный демографический тренд, относительно высокие издержки на труд, слабые институты, негативное влияние доходов от экспорта ресурсов на макроэкономические условия и институциональную среду («голландская болезнь»).
• Среди вызовов, стоящих перед экономикой, следует отметить промежуточное положение между странами с дешевым трудом и странами с хорошими институтами («ножницы конкурентоспособности»), высокую зависимость от конъюнктуры внешних рынков, рост нагрузки социальных расходов и слабое использование преимуществ, связанных с качеством человеческого капитала.
• Политика, ориентированная на формирование условий устойчивого роста, должна быть направлена на снижение влияния негативных факторов и максимизацию эффекта от преимуществ.
• Такая политика подразумевает макроэкономическую стабилизацию, ориентированную на формирование условий появления в экономике «длинных» денег (снижение инфляции), сокращение бюджетной нагрузки к ВВП, стабилизацию и по возможности снижение налоговой нагрузки, активное привлечение рабочей силы, бюджетный маневр в целях повышения инвестиций в человеческий капитал, усилия по расширению несырьевого экспорта.
• Важнейший элемент такой политики — разработка и осуществление стратегии улучшения делового климата, направленной на последовательное снятие наиболее чувствительных институциональных ограничений для экономического роста и привлечения инвестиций.

1. Текущее положение дел: старая модель роста и дисбалансы развития

Постановка задачи перехода к новой модели экономического роста предопределяется следующими обстоятельствами:

1. В ходе кризиса 2008–2009 гг. российская экономика продемонстрировала рекордные среди крупных экономик мира масштабы сокращения ВВП (-7,8 %) и падения фондового рынка. Кризис показал, что экономический рост 2000-х гг. не обладал качеством устойчивости и вел к накоплению диспропорций в экономике.
2. Темпы посткризисного восстановления российской экономики нельзя считать вполне удовлетворительными, они недостаточны для реализации целей догоняющего развития. Средние темпы роста экономик стран СНГ без России заметно выше темпов роста российской экономики (5,6 % в 2010 г. и 5,9 % в первом полугодии 2011 г. против соответственно 4 и 3,7 % в России).
3. Внешние макроэкономические условия на протяжении предстоящего десятилетия (до 2020 г.) с большой вероятностью будут не столь благоприятными, как на протяжении предыдущего. Возрастут и внутренние вызовы, прежде всего демографические: общее снижение численности населения и сокращение доли населения в трудоспособном возрасте. В этих условиях поддержание достаточных темпов экономического роста потребует более интенсивного использования имеющихся ресурсов и перехода к новой модели роста, характеризующуюся повышением инвестиционной активности и производительности труда.
4. В мировой экономике сложились три группы стран: развитые страны с высоким ВВП на душу населения и умеренными темпами посткризисного роста (1–2 % ВВП), страны с развивающимися рынками и высокими темпами роста (6 % ВВП и более) и, наконец, страны со средним уровнем доходов и темпами роста около 4 % (страны ЦВЕ и Россия). Скромные темпы посткризисного восстановления этих стран указывают на значительную неопределенность и уязвимость их положения в посткризисной конфигурации мировых рынков. Такой рост (3–4 % в год), лишь немногим превышающий темпы роста развитых стран, не позволяет достичь целей догоняющего развития и привлечь достаточные инвестиции.

Перспективы экономического роста в России в предстоящем периоде будут определяться способностью экономики найти новую модель устойчивого роста, глобальными тенденциями мировой экономики и конъюнктурой сырьевых рынков.

1.1. Внешние условия развития экономики. Конъюнктура рынков сырья и капитала

На конец 2011 года можно констатировать сохранение в глобальной экономике значительных дисбалансов: долговой кризис в еврозоне, значительная и растущая долговая нагрузка в других развитых странах (США, Япония и т.д.), глобальные и региональные (внутриевропейские) торговые дисбалансы и др. Серьезные проблемы существуют в мировой финансовой системе: продолжается дилевериджинг потребительского сектора США, европейский банковский сектор подвергается существенным рискам из-за долгового кризиса, в Китае начались кризисные явления в теневой банковской системе и есть риск роста плохих активов в официальной банковской системе и т.д. В этом смысле об окончательном исходе кризиса говорить рано, а сценарии посткризисного развития мировой экономики не вполне прояснились.

Вместе с тем, суммируя дискуссии в мировом экспертном сообществе и в рамках работы экспертных групп, можно выделить два основных сценария. Оптимистичный сценарий предполагает выход в среднесрочной перспективе мировой экономики на траекторию динамичного роста (4–4,5 % ВВП), что подразумевает и высокие цены на сырье, и относительно невысокую, хотя и с тенденцией повышения, стоимость капитала.

Менее оптимистичный сценарий («встречный кризис») предполагает неравномерное развитие на протяжении предстоящего десятилетия (более длительный период замедления и стагнации в развитых экономиках; трудности в поддержании темпов роста у лидеров догоняющего развития в рамках перехода к новой модели роста, ориентированной в большей степени на внутренний спрос). В этом сценарии на фоне достаточно высоких цен на сырье (характеризующихся, впрочем, высокой волатильностью или понижательным трендом) следует ожидать роста процентных ставок, т. е. роста стоимости привлечения капитала. Этот сценарий представляется целесообразным принять за базовый.

Большинство прогнозов сходится в том, что изменение ценовых пропорций на сырьевом рынке носит долгосрочный характер: цены на ресурсы будут оставаться, в среднем, высокими в связи с ростом спроса, а также политической нестабильности в Ближневосточном регионе, в то время как рост цен на промышленные товары будет сдерживаться растущим предложением со стороны развивающихся стран. Базовым считается сценарий медленного (в соответствии с ростом фактического спроса) роста цен на ресурсы. Однако темпы роста цен на ресурсы в последние годы значительно превосходили темпы роста фактического спроса на них (в физических объемах). Это означает, что в рамках долгосрочного повышательного тренда возможны серьезные краткосрочные и среднесрочные колебания цен, связанные со спекулятивными эффектами, вызванными ослаблением денежной политики во второй половине 2000 — начале 2010-х гг.

Кроме того, в среднесрочном периоде существует серьезный риск структурного снижения цен на энергоресурсы. Со стороны предложения ответом на высокие цены и аномальную рентабельность будет ввод новых месторождений, инвестиции в технологии добычи и переработки, а также альтернативные источники энергии и энергосбережение. Риски, связанные с инновационными прорывами в энергетике, выглядят сегодня недооцененными. Чем более затягивается период завышенных цен на сырьевые товары (по отношению к покупательной способности и издержкам производства), тем сильнее стимулы как со стороны спроса, так и со стороны предложения к снижению долгосрочной равновесной цены. Поэтому вероятность снижения цен следует считать весьма высокой.

Целесообразно считать базовым на предстоящие годы сценарий относительного удорожания заемного капитала. Этому будет способствовать целый ряд факторов: 1) снижение аппетита к риску в среде сберегателей из развитых стран, выражающееся, например, в том, что компании вкладывают деньги напрямую в казначейские облигации, а не на банковские депозиты, 2) проблема плохих долгов в банковских системах развитых стран, усиленная требованиями Базел 3 по увеличению капитала, 3) необходимость в среднесрочной перспективе перехода к более жесткой денежной и бюджетной политике в развитых странах, 3) высокий спрос на инвестиции (включая инвестиции в инфраструктуру) со стороны развивающихся стран. Формирование среди последних группы лидеров с устойчиво высокими темпами роста (Россия в нее сейчас не входит) приведет к обострению конкуренции за привлекаемый капитал. Так, общий приток капитала на развивающиеся рынки вырос в 2010 г. на 44,5 %. Однако основная его часть пришлась всего на 9 стран (Китай, Бразилия, Индия, Индонезия, Малайзия, Таиланд, Мексика, Южная Африка, Турция); на них же пришлась и максимальная доля прямых иностранных инвестиций. При этом названные страны продемонстрировали рост в среднем около 7 % ВВП.

Если эта тенденция закрепится, то среди развивающихся стран могут сформироваться две устойчивые группы — «продвинутые», которые будут аккумулировать переток капитала с развитых рынков, и отстающие, доступность капитала для которых будет значительно ниже. Ограничения со стороны стоимости и доступности привлекаемого капитала сделают задачу выхода на траекторию устойчивого роста для России еще более сложной. Даже в относительно оптимистичном сценарии внешняя среда в текущем десятилетии будет менее благоприятной для экономического роста в России. Конкуренция развивающихся стран за инвестиции станет реальным вызовом десятилетия.

1.2. Дисбалансы инерционной модели развития: внешние стимулы и внутренний спрос

В 2000-е гг. российская экономика демонстрировала впечатляющие успехи. Рост экономики в сочетании с укреплением рубля и удорожанием товаров российского экспорта привели к значительному (до 2,4 %) повышению удельного веса России в мировом ВВП. Россия перешла в другую «весовую категорию». Подушевой ВВП вырос в 3,3 раза: с 5,95 тыс. долларов на душу населения (по паритету покупательной способности) в 1999 г. до 19,84 тыс. долларов в 2010 г. (ВБ, 2010 г.).

Динамичный экономический рост 2000-х гг. был детерминирован несколькими факторами. Во-первых, экономика преодолевала последствия трансформационного спада 1990-х гг. Экономическому росту способствовало вовлечение в производство ресурсов и капитальных благ, созданных в прошлых периодах. Во-вторых, росту содействовал растущий приток средств от экспорта природных ресурсов, а затем и значительный приток заемного капитала. Возраставшая доступность финансовых ресурсов как со стороны производства, так и со стороны потребления на фоне низкого стартового уровня доходов способствовала форсированному расширению внутреннего рынка.

Это предопределило особенности и качество экономического роста 2000-х годов. На фоне достаточно высоких темпов роста экономики — в среднем на 6,9 % в год в 2000–2008 гг. средние темпы роста промышленного производства составляли 5,7 %, а рост реально располагаемых доходов в среднем -- 10,8 % в год, т. е. почти вдвое больше темпов роста промышленности. В результате в 2005–2007 гг. внутренний спрос в реальном выражении рос почти вдвое быстрее внутренних поставок — 11,3 % в год против 6,3 %. Такое несоответствие вело к быстрому росту цен и расширению импорта, которые в значительной мере покрывали прирост внутреннего спроса. Рост спроса и укрепление рубля стимулировали приток краткосрочного капитала и внешнего долгового финансирования (в структуре иностранных инвестиций на долю ПИИ приходилось в среднем лишь 24 %), раскручивавшего спираль «перегрева».

Резкое снижение цен на нефть в августе — сентябре 2008 г. привело к развороту капитальных потоков, резкому сокращению спроса и в результате обрушило фондовый рынок и экономику в целом. Кризис продемонстрировал не просто высокую зависимость экономики от внешних рынков, но и мультипликативный эффект использования рентных доходов. Широкое их использование для стимулирования спроса играет, по сути, проциклическую роль (подробнее см. в главе 5), увеличивая дисбаланс между возможностями экономики со стороны предложения и растущим спросом.

Быстро растущий спрос и приток краткосрочного капитала скрывал фундаментальные недостатки и дисбалансы экономики:

• слабость институтов и плохой деловой климат (являвшийся причиной низкой эластичности со стороны предложения);
• низкую привлекательность недиверсифицированной экономики для инвестиций, закамуфлированную кредитованием спроса;
• высокую склонность к потреблению в ущерб сбережению. Это, с одной стороны, было следствием неблагоприятных макроэкономических и институциональных условий, а с другой, вело к недостатку в экономике «длинных» денег, снижающему ее устойчивость в условиях конъюнктурных колебаний и шоков.

В целом особенностью старой модели роста являлось то, что экономический рост, опирающийся на ускоренный рост внутреннего спроса, позволял экономике расти в условиях роста внутренних издержек — как тех, которые были связаны с избыточным притоком капитала, способствовавшего укреплению курса / росту цен («голландская болезнь»), так и транзакционных издержек, связанных с плохими и ухудшающимися институтами. Такой рост может быть назван экстенсивным.

2. Сценарии экономического развития в 2012–2020 гг.

2.1. Инерционные сценарии развития: затухание или «пузырь»

В дальнейшем экономике не удастся расти столь высокими темпами за счет тех же источников. Ресурсы восстановительного роста исчерпаны, ситуация на мировых рынках приведет к снижению доступности внешнего капитала, а рост спроса замедлится вследствие исчерпания эффекта низкой базы, имевшей место в начале предыдущего периода.

Кроме того, дальнейший рост потребления оказывает все меньшее стимулирующее влияние на рост внутреннего производства, в то время как недостаток инвестиций и высокие внутренние цены препятствуют диверсификации экспорта. В настоящий момент рост спроса в экономике на 55 % покрывается ростом цен, на 25 % — ростом импорта и лишь на 20 % — ростом предложения со стороны отечественных предприятий. Экономика потребления в значительной степени исчерпала свои возможности на данном этапе; такая модель будет, скорее всего, обеспечивать относительно низкие (в сравнении с предыдущим периодом) и затухающие темпы роста.

График 1. Разложение прироста внутреннего спроса в России по компонентам, %

В рамках прежней модели роста на фоне неблагоприятного демографического тренда и иных ограничений при сохранении прежних (рассчитанных для периода 1997–2007 гг.) темпов роста производительности труда средние темпы роста экономики могут сократиться в ближайшие годы до 2,5 % ежегодного прироста. Достижение более высоких темпов роста производительности труда потребует резкого роста доли инвестиций в ВВП (выше 25 %).

В рамках инерционного сценария экономического развития рассмотрены два варианта — базовый и форсированный. При определенных предположениях ежегодные темпы роста на уровне 4 % ВВП в течение десятилетия возможны. Однако даже в рамках этого сценария и связанных с ним крайне позитивных (и, строго говоря, маловероятных) предположений экономический рост столкнется с проблемами во второй половине десятилетия. Для решения этих проблем неизбежно потребуется увеличить склонность населения к потреблению и кредитование нефинансового сектора, для чего будут использоваться в возрастающем объеме внешние займы, а также будет расширено рефинансирование банковской системы. По факту модель приходит в предкризисное состояние к концу десятилетия.

Форсированный вариант инерционного сценария, предполагающий ежегодный рост на уровне 6 % ВВП за счет стимулирования кредитования и потребления, ведет к образованию к концу десятилетия «кредитной ямы» в размере 16,2 % ВВП, снижению банковской ликвидности и в результате — к полномасштабному кризису.

Таким образом, в рамках инерционного сценария, опирающегося на сохранение прежней модели, экономический рост возможен, однако невозможен устойчивый экономический рост. В описанной выше неблагоприятной альтернативе вариантов — затухающий рост или «пузырь» — проявляют себя институциональные ограничения действующей модели роста:

• ориентация экономики исключительно на факторы внутреннего спроса (за исключением сырьевого сектора, сильно зависящего от конъюнктурных колебаний);
• фундаментальный недостаток долгосрочных инвестиций, замещаемых кредитами, что повышает уязвимость экономики к внешним шокам и ведет к несбалансированности роста;
• недостаток конкуренции на внутреннем рынке, ведущий к быстрому росту внутренних цен, в результате чего рост ВВП становится очень капиталоемким (требует привлечения значительных финансовых ресурсов).

Ухудшение внешних условий для экономики в следующем периоде, исчерпание факторов восстановительного роста, а также эффекта низкой базы доходов и внутреннего спроса делает насущной необходимостью переход к новой модели роста, которая должна характеризоваться более интенсивным использованием ресурсов труда и капитала, снижением внутренних издержек.

2.2. Альтернативный сценарий: устойчивый экономический рост.
Условия, факторы и ограничения

Анализ историй успеха — всех случаев устойчиво высокого экономического роста в странах с формирующимися рынками за последние 50 лет — демонстрирует, что единого рецепта выхода на траекторию устойчивого роста не существует. Вместе с тем есть ряд условий успеха, характерных для всех этих случаев. Политика, направленная на достижение устойчивого динамичного роста, должна строиться на двух основаниях: 1) выполнении этих «обязательных условий» (приближении к ним); 2) анализе специфических ограничений и возможных факторов роста, «расшивке узких мест», максимизации эффекта от преимуществ и минимизации ограничений для роста, характерных для конкретной страны.

Общие условия выхода на траекторию устойчивого роста

К общим условиям успеха выхода на траекторию устойчиво высокого экономического роста для стран с развивающимися рынками относятся:

• Ориентация на внешний спрос, открытость экономики. Как показывает анализ, все попытки опираться исключительно на рост внутреннего рынка захлебывались, рост «выдыхается». Это связано, в частности, с тем, что внутренний рынок, даже с учетом его размеров, имеет предел «насыщения» и не создает устойчивых долгосрочных условий для проявления рыночных стимулов, выявления и реализации конкурентных преимуществ экономики (которые могут быть сосредоточены в достаточно узких сферах); наконец, именно ориентация на внешние рынки с их предельным уровнем конкуренции способствует трансферу технологий и бизнес-моделей, а также повышает склонность фирм к инновациям.
• Рыночное распределение ресурсов. Свободный переток ресурсов и капитала — принципиальное условие успешной стратегии устойчивого экономического роста. Господствовавшее в конце XX века представление о том, что минимальное государство в наибольшей степени способствует успеху догоняющего развития, не подтверждается эмпирикой историй успеха: роль государства выглядит шире и значительней. Вместе с тем принципиальным является то, что государство должно дополнять, но не подменять рынок; государственное вмешательство не должно искажать рыночные стимулы, только в этом случае оно будет содействовать успеху, а не препятствовать ему.
• Высокая норма сбережений и инвестиций. Этот пункт становится в последнее время одной из точек консенсуса экономистов: уровень накопления в странах догоняющего развития, как правило, составлял не менее 25–30 % ВВП. Такой вывод имеет принципиальное значение для анализа перспектив экономического роста в России и конструирования политик, направленных на его стимулирование. Уровень инвестиций в основной капитал в период трансформационного спада в России опустился до 14 % ВВП, в середине 2000-х гг. он находился на уровне 16–17 %, а в последние годы — на уровне 20–22 %, что еще не соответствует условиям устойчиво высокого роста.
• Макроэкономическая стабильность. Страны устойчиво высокого роста переживали разные периоды, но макроэкономические условия должны быть благоприятны для проявления рыночных стимулов, что предполагает, прежде всего, привлекательную валюту. Инфляция должна быть однозначной (до 10 %). По сути, это требование также не было соблюдено в полной мере: хотя в 2006–2007 гг. годовая инфляция и составила 9,6 и 9 % соответственно, месячные показатели инфляции колебались в диапазоне 8,2–11,8 %, что не позволяет говорить о подлинной стабилизации роста цен. Однозначной инфляция была, по сути, лишь в 2010 г., когда месячные колебания годовой инфляции уложились в диапазон 5,5–8,8 %. Рост государственных расходов создает угрозу макроэкономической стабильности и непомерно увеличивает роль государства в экономике.

Таким образом, российская экономика сегодня по многим параметрам не соответствует условиям выхода на траекторию устойчивого роста.

Специфические факторы, оказывающие принципиальное влияние на перспективы долгосрочного экономического роста в России

Перспективы устойчиво высоких темпов экономического роста в случае конкретной страны связаны с потенциалом ее конкурентоспособности на данной стадии развития. Россию обычно рассматривают как страну, находящуюся на второй, инвестиционной стадии, на которой конкурентность достигается за счет способности привлекать технологии и капитал, повышая на этой основе качество продукции и оптимизируя затраты. Это означает, в частности, что критически важны для повышения конкурентности экономики эффективность и эластичность рынков труда и капитала (развитие финансового рынка), а также эффективность товарного рынка (свободное перемещение товаров, открытость, конкурентность рынков), способность привлекать инвестиции. В последнем «Отчете о глобальной конкуренции» Всемирного экономического форума Россия впервые отнесена к группе стран, находящихся в процессе перехода к следующей, инновационной стадии развития. Основанием для этого послужил значительный рост ВВП на душу населения на протяжении последних лет. Вместе с тем задачи, связанные с предыдущей фазой, остаются для России по-прежнему актуальными.

В силу исторических особенностей и специфики ресурсной обеспеченности, у России наблюдается ряд отличий от стандартного профиля страны, находящейся на инвестиционной стадии. Это связано с тем, что индустриализация проходила в условиях нерыночной, закрытой экономики, что определило специфику распределения ресурсов и производства (его более высокую концентрацию), неразвитость потребительского сектора и слабость рыночных институтов. Вместе с тем то же историческое наследие предопределило еще две особенности: относительно высокое качество человеческого капитала (в сравнении с другими развивающимися странами) и относительно высокие социальные стандарты.

Особенности экономического роста в 2000-е гг. способствовали закреплению этих особенностей: душевые доходы быстро росли, что увеличивало издержки на труд и снижало стимулы к импортозамещению, а значительные доходы от сырьевого экспорта и доступность внешнего кредитования ослабляли стимулы к улучшению инвестиционного климата и институциональной среды, дальнейшей реструктуризации некоторых секторов экономики.

Таким образом, Россия, с одной стороны, обладает конкурентными преимуществами, определяющими ее подготовленность к переходу к инновационной стадии развития. С другой стороны, в сравнении с другими продвинутыми развивающимися странами имеет ряд существенных недостатков, которые мешают ей реализовать свои преимущества.

В целом, анализируя базовые условия и особенности развития российской экономики, можно выделить следующие фундаментальные факторы, которые будут оказывать принципиальное влияние на перспективы экономического роста в России.

Ограничения	Преимущества
неблагоприятный демографический тренд	размер рынка
относительно высокие издержки на труд	относительно высокое качество человеческого капитала
слабые институты
наличие природных ресурсов («голландская болезнь», отрицательное влияние на институты и стимулы к развитию)	наличие природных ресурсов (дополнительные финансовые ресурсы для развития)

Ограничения роста

1. Неблагоприятный демографический тренд. Согласно прогнозам «Доклада о развитии человеческого потенциала, 2008 г.», в результате естественной убыли население России сократится к 2025 г. на 10 млн человек. Этот прогноз подтверждают и предварительные итоги переписи населения 2010 г.: естественная убыль населения в 2002–2010 гг. составила 4734 тыс. чел., в среднем 592 тыс. чел. в год, проекция этого тренда на период 2010–2025 гг. даст общее сокращение численности населения на 8,8 млн чел. Современный экономический рост не знает прецедентов устойчивого и длительного его поддержания без роста населения. Сокращение доли трудоспособного населения (в связи с его старением) увеличивает нагрузку социальных обязательств государства в расчете на одного работающего, эта нагрузка станет дополнительным бременем, препятствующим энергичному экономическому росту. Только для обеспечения поддержания трудоспособного населения на постоянном уровне России требуется привлекать порядка 700–900 тыс. иммигрантов ежегодно. Это подтверждают предварительные данные переписи: за период 2002–2008 гг. миграционный приток составил 2473 тыс. чел. (в среднем 310 тыс. чел. в год), что позволило лишь наполовину (52 %) покрыть потери вследствие естественной убыли.
2. Относительно высокая стоимость рабочей силы. За десятилетие роста в России в 1,8 раза увеличился размер ВВП на душу населения по ППС (в долларах 2005 г.), номинальный размер ВВП на душу населения вырос в 5,9 раз. Россия стала одной из самых богатых развивающихся стран, передвинувшись с 67-го места по ВВП на душу населения по ППС в мире в 2000 г. на 51-е в 2010 г. (cм. График 1). Реальная заработная плата выросла в 2000–2009 гг. в 3,5 раза (при росте ВВП в 1,7 раза) и находится на уровне, характерном для стран ЦВЕ. Сегодня Россия не является страной с дешевой рабочей силой и, соответственно, будет проигрывать развивающимся странам в сфере массового промышленного производства. В то же время Россия — страна с немодернизированной экономикой, а потому не может конкурировать с развитыми странами в их нишах («ножницы конкурентоспособности»). Эта проблема определяет как высокую потребность в миграции и иммиграции рабочей силы, что позволило бы поддерживать конкуренцию на рынке труда и сдерживать чрезмерный рост издержек на труд, так и необходимость поиска адекватных ниш в мировом разделении труда.

3. Низкое качество институтов. Россия занимает 66-е место в рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (Global Competitveness Index 2011–2012). По большинству важнейших параметров, составляющих рейтинг, Россия находится на 50–70-х местах. Вместе с тем по параметрам развития базовых институтов и инфраструктуры рынка Россия оказывается на 100–130-х местах. Эти «разрывы в развитии» свидетельствуют о системной проблеме (институциональные показатели не характерны для стран с таким уровнем развития человеческого капитала, а уровень развития рыночной инфраструктуры не характерен для стран с таким размером ВВП на душу населения). Еще одним важным индикатором является ухудшение места России в рейтингах конкурентоспособности и качества бизнес-среды (GCI, GEM, IMD, Doing business), а также государственного управления (World Bank Governance Indicators) с середины 2000-х гг. (см. График 2, а также подробнее в главе 2).

График 1. Динамика ВВП на душу населения в России и ряде динамично развивающихся стран

График 2. Изменение положения России в рейтинге качества деловой среды (Doing business) в сравнении с рядом наиболее динамично развивающихся стран

Такая динамика не всегда свидетельствует об абсолютном ухудшении показателей. Но она определенно показывает ослабление позиций в сравнении с другими развивающимися странами, более активно продвигающимися в улучшении делового и инвестиционного климата. Данная проблема приобретает критическое значение в условиях предполагаемого обострения конкуренции за привлечение капитала.

С другой стороны, именно в этой сфере заключен и наиболее очевидный ресурс повышения конкурентоспособности российской экономики.

Преимущества

1. Относительно высокое качество человеческого капитала и инфраструктуры. Речь идет о конкурентном преимуществе в сравнении с другими развивающимися странами: Россия имеет лучшие показатели по распространенности и доступности 1-го и 2-го образования, а также развития инфраструктуры. Однако реализация этих преимуществ потребует серьезных институциональных изменений, а их сохранение — более значительных инвестиций в сектор, учитывая растущее внимание к этой проблеме в развивающихся странах и предпринимаемые ими усилия в этом направлении.
2. Размер внутреннего рынка. Сегодня Россия занимает 8-е место в мире по размеру внутреннего рынка. Этот фактор является положительным в контексте перспектив долгосрочного экономического роста: повышает инвестиционную привлекательность страны, создает значительный потенциал рынка неторгуемых товаров и возможности для развития инфраструктуры.
3. Изобилие сырьевых ресурсов. Этот фактор является несомненным преимуществом, однако способен оказывать серьезное негативное воздействие, формируя диспропорции в макроэкономике и финансах («голландская болезнь») и в итоге – ренто-ориентированную модель социального развития, подавляющую стимулы к модернизации и конкуренции («сырьевое проклятье»). Вместе с тем, как свидетельствует мировой опыт, развитая институциональная и деловая среда позволяет минимизировать эти эффекты.

Конфигурация этих факторов, специфическое историческое наследие (path dependence), определяющее особенности прохождения Россией современной стадии развития, формируют основные вызовы, стоящие перед российской экономикой. Главными из этих вызовов можно считать:

• «Ножницы конкурентоспособности»: относительно высокие издержки на труд на фоне низкого качества институтов. В результате соотношение «риск/доходность» оказывается малопривлекательным для инвесторов.
• «Демографический крест»: рост социальных обязательств бюджета на фоне сокращения доли трудоспособного населения.
• Вызовы сырьевой зависимости проявляют себя в сфере макроэкономики и особенностей институциональной среды. Давление в сторону высокого обменного курса приводит к замещению отечественной продукции импортом, а длинных и прямых инвестиций — краткосрочными заимствованиями, что также способствует консервации плохой деловой среды, замедляет трансфер технологий и ноу-хау. Высокая инфляция препятствует адекватному регулированию экономической активности через механизм цен и процентных ставок.
• Разрывы в развитии. Уровень развития человеческого капитала не соответствует качеству институциональной среды, это приводит к «утечке мозгов», что происходит не только в форме трудовой эмиграции, размывания элиты (exit strategies), но и в форме переноса центров прибыли предприятий high-tech, IT-сектора и «новой экономики» за рубеж.

График 3. «Разрывы в развитии»: место России в рэйтинге глобальной конкурентоспособности (GCI WEF) по разным компонентам.

3. Основные направления и цели политики по созданию условий
устойчивого экономического роста

В данном разделе рассматриваются лишь основные цели и общие принципы политики, направленной на формирование условий устойчивого экономического роста в России. Более детальная проработка и конкретизация мер в рамках этих принципов проводится в соответствующих разделах Стратегии.

Условием успеха экономической политики, направленной на формирование новой модели экономического роста, является четкий выбор приоритетов. На наш взгляд, основным приоритетом должен стать выход на максимально высокие темпы сбалансированного экономического роста. Слабый рост в условиях догоняющего развития не позволит ни решать основную задачу — сокращение отставания от стран-лидеров в долгосрочном периоде, ни поддерживать социальную стабильность в краткосрочном периоде.

В силу особенностей распределения доходов (сильное неравенство) в странах догоняющего развития низкие темпы роста не позволяет низкодоходным группам воспользоваться «плодами роста». В результате правительство, скорее всего, будет вынуждено либо оказывать этим группам значительную поддержку, увеличивая расходы бюджета, либо искусственно стимулировать рост, что приведет к новому циклу макроэкономической несбалансированности («перегреву»).

В свою очередь, ускоренный экономический рост в условиях догоняющего развития требует высокой мобильности ресурсов, гибкого отношения к институтам и моделям, высокой реактивности в меняющихся условиях. Динамичный экономический рост в целом характеризуется процессом «созидательного разрушения». В случае догоняющего развития это особенно важно. Те или иные решения могут выглядеть проблемными с точки зрения сохранения стабильности в краткосрочном периоде, однако их непринятие может привести к замедлению экономического роста в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В результате решения, принятые в интересах сохранения status quo — сохранения социальной стабильности в краткосрочном периоде, могут оказаться подрывными для социальной стабильности в периоде среднесрочном.

Задача поддержания достаточных темпов роста в условиях замедления роста спроса и набор ограничений для экономического роста в России, связанных с особенностями ее предшествующего развития, определяет основные пути и цели политики, направленной на формирование новой модели экономического роста. Можно выделить 6 основных направлений:

(1) формирование условий для появления в экономике «длинных» денег и доступного рыночного кредита;

(2) поддержание долгосрочной макроэкономической стабильности, благоприятствующей развитию частного сектора (за счет стабилизации и сокращения бюджетной нагрузки к ВВП и оптимизации налоговой системы в интересах экономического роста);

(3) формирование условий для существенного роста деловой активности и роста уровня внутренней конкуренции (экономическая либерализация и ограничение рентоориентированных практик ведения бизнеса);

(4) повышение эффективности использования трудовых ресурсов в условиях сокращения экономически активного населения, привлечение трудовых ресурсов и повышение внутренней мобильности населения;

(5) использование конкурентных преимуществ в сфере человеческого капитала, недоиспользованных в прошлом периоде;

(6) расширение емкости рынка и поиск новых ниш в мировом разделении труда за счет стимулирования несырьевого экспорта и международной кооперации российских фирм.

Новая модель роста — это не магическая формула, изобретение которой автоматически расставляет все на свои места. Важнейшей характеристикой предлагаемых изменений является переход от модели, в которой экономический рост сопровождается ростом издержек, к экономическому росту, опирающемуся на снижение издержек. Ключевым элементом новой модели поэтому является резкий рост деловой активности и уровня внутренней конкуренции. Все прочие элементы политики, ориентированной на формирование новой модели, дадут эффект лишь в том случае, если в решении этой задачи будет достигнут ощутимый прогресс.

I. Макроэкономическая и бюджетная стратегия

1 . Денежно-кредитная политика и финансовый сектор

Цели:

• сокращение отрицательного влияния «голландской болезни» и стерилизация притока капитала, если такая проблемо вновь возникнет;
• использование сырьевой ренты в целях стимулирования экономического роста и поддержания макроэкономической стабильности;
• сокращение инфляции;
• стимулирование сбережений и повышение нормы накопления;
• повышение роли внутренних факторов в регулировании денежного предложения, позволяющих смягчить зависимость от внешней конъюнктуры;
• повышение устойчивости и эффективности финансового сектора.

В последние годы согласованным Правительством Российской Федерации и Банком России приоритетом в денежной политике являлась двойственная задача: сдерживания валютного курса и сокращения инфляции. Однако по факту выполнялась лишь первая часть задачи, существенно снизить инфляцию относительно достигнутого еще в середине 2000-х гг. уровня в 10–12 % не удавалось. Годовая инфляция колебалась в течение года в диапазоне 8–12 % (за исключением 2007 и 2010 гг.). Такой уровень инфляции не соответствует сформулированным выше условиям выхода на траекторию устойчивого экономического роста (требование однозначной инфляции). Кроме того, подобная денежная политика (подразумевающая активное присутствие ЦБ на валютном рынке) вела к тому, что процентная ставка не работала как механизм, регулирующий денежное предложение. Отрицательная (по большей части) ставка являлась причиной отрицательных депозитных ставок, что в свою очередь снижало склонность к сбережению и стимулировало рост потребления.

В связи с этим в рамках выработки новой модели роста предлагается частичное изменение приоритетов денежной политики. Главным приоритетом становится снижение инфляции до уровня ниже 5%. Такая политика приведет к изменению механизма денежного предложения — снижению роли валютного рынка и росту роли процентной ставки; произойдет переход к активному использованию операций рефинансирования, а не интервенций на валютном рынке, как способу предоставления ликвидности банковской системе. В этом случае возникнут условия для развития внутреннего рынка «длинных денег» и замещения им спекулятивных потоков капитала из-за рубежа. Отметим, что в сложившейся ситуации на глобальных финансовых рынках подобный переход будет не только желаемым, но и вынужденным, так как в условиях возобновляющихся кризисов доверия на мировом рынке все более серьезной угрозой для России становится отток капитала, а не его приток, что было характерно для середины 2000х годов.

Предложенный «маневр» сопряжен с очевидными рисками: волатильность курса окажет отрицательное влияние на конкурентоспособность российской промышленности, ограничение присутствия Центрального банка на валютном рынке приведет к временному росту реальных кредитных ставок и росту волатильности процентных ставок. Для снижения этих рисков стратегия снижения инфляции должна сопровождаться:

• развитие инструментов, с помощью которых можно было бы осуществлять стерилизацию притока капитала,
• развитием инструментов хеджирования валютных и процентных рисков,
• повышением конкурентоспособности и эффективности финансового сектора, направленным на снижение операционных издержек по привлечению финансовых ресурсов,
• совершенствованием микропруденциального регулирования и надзора
• развитием инструментов макропруденциального регулирования и контроля за стабильностью финансового сектора.

(см. главу 7)
• А также:активными мероприятиями по ограничению немонетарных факторов инфляции, что подразумевает дальнейшее реформирование монопольных секторов экономики и снижение общего уровня монополизма, активные мероприятия, направленные на рост конкурентности внутренних рынков, снижение барьеров входа на рынок и прочих мероприятий по улучшению деловой среды;
• гарантии стабильности налоговой системы и ориентацию на необходимость снижения налоговой нагрузки, что должно частично компенсировать рост рисков, связанных с волатильностью валютного курса;
• (подробнее см. в главе 2).

2. Бюджетная политика

Цели:

• создание условий долгосрочной макроэкономической стабильности и стабильности государственных финансов;
• снижение бюджетной нагрузки к ВВП;
• рационализация фискальной нагрузки на экономику в целях ослабления ее негативного влияния на экономический рост;
• адаптация структуры бюджетных расходов к целям догоняющего развития (модернизации).

Макроэкономическая стабильность, бывшая в 2000-е гг. конкурентным преимуществом России, в последние годы оказалась в значительной степени расшатана как вследствие нестабильности внешней среды, так и в силу чрезмерного роста бюджетных расходов.

Если до кризиса в рейтинге конкурентоспособности Всемирного экономического форума по параметру макроэкономической стабильности Россия находилась на 29-м месте (что значительно выше общего рейтинга страны), то после кризиса она переместилась на 79-е место. Такой скачок связан не только с фактическим ухудшением показателей, но и с переоценкой качества макроэкономической стабильности 2000-х гг. Как показал кризис, избранная модель поддержания макроэкономической стабильности не учитывала реальный уровень рисков, в реальности бюджетная политика была в предкризисные годы проциклической. В последнем рейтинге конкурентоспособности 2011–2012 гг. Россия переместилась по макроэкономическому показателю на 44-е место, однако дальнейшему улучшению показателей мешают высокая по мировым меркам инфляция, значительный спред реальных ставок и угроза бюджетного дефицита.

Меры по формированию модели долгосрочной макроэкономической и бюджетной стабильности должны включать:

— новый механизм сдерживания роста расходов и использования рентных доходов, накапливаемых в фазе высоких цен: бюджетное правило, включающее ограничения на размеры долга и механизм использования резервных фондов;
— бюджетный маневр в области структуры государственных расходов. Инвестиции в человеческий капитал должны стать своего рода альтернативой перекосу в сторону текущего потребления, характерного для предкризисного периода.

Два других приоритетных направления – инвестиции в инфраструктуру, а также в развитие институтов и экосреды для инновационной деятельности и собственно стимулирование инноваций.(подробнее см. в разделе 2).

II. Разработка стратегии улучшения делового климата, развития конкуренции, повышения инвестиционной привлекательности и качества инвестиций (институциональная и инвестиционная стратегии)

1. Улучшение делового климата и защита конкуренции.

Цели:

• повышение уровня деловой активности и внутренней конкуренции как средство перехода к новой модели роста;
• снижение искажающего эффекта на рыночные стимулы избыточного государственного вмешательства в экономику;
• сокращение государственного и монопольного секторов экономики;
• контроль и снижение уровня коррупции;
• повышение уровня защищенности и стимулирование инвестиций.

Выработка институциональной стратегии, направленной на повышение эффективности внутреннего рынка и привлечение инвестиций, — ключевой элемент экономической политики, ориентированной на формирование условий устойчивого экономического роста. Базовым элементом этой стратегии должно стать усиление рыночных стимулов развития за счет роста уровня конкуренции на внутреннем рынке.

Если в начале 2000-х гг. макроэкономические проблемы выглядели главным вызовом экономике, блокирующим перспективы экономического роста, то сейчас макроэкономические меры, напротив, не дадут системного эффекта, если не будут подкреплены соответствующими институциональными изменениями.

Институциональное отставание остается важнейшим вызовом для стран догоняющего развития. Как показывает опыт, институциональное отставание является приемлемым ограничением при запуске экономического роста, достигаемого за счет использования базовых факторов или пакета «простых» реформ (дешевые ресурсы, низкая стоимость рабочей силы, стимулирование внутреннего спроса, финансовая либерализация), однако становится все более значимым ограничителем при решении задачи поддержания роста в долгосрочном периоде.

Нормативный подход к проблеме институтов в странах догоняющего развития предполагает широкий фронт реформ, направленных на улучшение институтов, ориентацию на образцы (развитые страны) при заимствовании и трансплантации институтов, возможность снижения темпов роста в краткосрочном периоде в целях обеспечения стабильных долгосрочных темпов роста.

Однако, как показывает опыт, наиболее динамично развивающиеся страны используют преимущественно другой, редукционистский (прагматический), подход к проблеме институтов, который предполагает не широкий фронт преобразований, но диагностику и устранение критических препятствий, в наибольшей степени сдерживающих экономический рост. При такой политике высокие темпы экономического роста остаются главной задачей правительства, сопряженной с последовательным улучшением институциональной среды в целях поддержания роста. Основным методом является не копирование институциональных образцов, но поиск функциональных соответствий, учитывая то обстоятельство, что уровень реформированности различных институтов будет разным. Этот подход не означает отказа от проведения широких институциональных преобразований, но подразумевает выстраивание прагматической иерархии приоритетов.

Разработка институциональной стратегии для России в рамках такого прагматического подхода предполагает:

1) диагностику наиболее острых институциональных проблем, сдерживающих возможности экономического роста;

2) институциональное соревнование с лидерами догоняющего развития — странами, с которыми России предстоит конкурировать за привлечение инвестиций на мировом рынке.

Анализ наиболее острых проблем, сдерживающих возможности экономического роста в России, позволяет говорить о проблеме низкой деловой активности, связанной с неблагоприятными факторами деловой среды и государственного регулирования, и проблеме низкой внутренней конкуренции как центральных недостатках российского рынка. Основными негативными факторами в этой сфере являются:

1) чрезмерное неравенство прав рыночных агентов, связанное с коррупцией и избирательным применением законов;

2) барьеры входа на рынок для новых компаний;

3) искажающее влияние государственного и монопольных секторов;

4) чрезмерное и неэффективное регулирование;

5) недостаточные темпы реструктуризации старых компаний, получающих государственную поддержку в разных формах;

6) слабое развитие инструментов государственно-частного партнерства, направленных на стимулирование инвестиций и создание новых высокопроизводительных рабочих мест.

Проблема повышения деловой активности и уровня внутренней конкуренции может рассматриваться в качестве ключевой в силу того, что она имеет ярко выраженные макроэкономический и структурный аспекты, непосредственно связанные с задачами перехода к новой модели роста и преодоления недостатков старой модели, а также с общими целями догоняющего развития.

• Конкуренция как макроэкономический фактор, формирующий условия для адекватного роста предложения при росте спроса (переход от «экономики спроса» к «экономике предложения»), способствующий созданию стимулов для роста эффективности, повышения производительности труда, снижению издержек и улучшению уровня удовлетворенности потребителей.
• Конкуренция как структурный фактор. Конкуренция обеспечивает перераспределение ресурсов в соответствии с сигналами рынка.
• Конкуренция и цели развития. Именно рост конкуренции ведет к формированию спроса на инновации со стороны бизнеса, высокий уровень конкуренции является необходимым условием перехода к инновационной стадии развития.

Конкуренция не техническая, а политическая проблема. Попытки снизить давление государственной бюрократии на бизнес предпринимались неоднократно, однако всякий раз кончались неудачей. По сути, эти попытки сводились к введению новых норм, призванных ограничить или регламентировать бюрократические практики и полномочия, и терпели неудачу в силу того, что базовое распределение прав на рынке оставалось прежним. Бесперспективными выглядят попытки ограничить права бюрократии «сверху», т. е. бюрократическими методами. Вероятно, более продуктивной могла стать тактика наделения более широкими правами самих участников рынка (ограничение прав бюрократии «снизу»).

Более подробную проработку подходов и конкретных мер Стратегии улучшения делового климата см. в главе 2.

Данное направление требует особенно тщательной проработки, потому что действительно является ключевым фактором формирования условий устойчивого экономического роста и непосредственно сопряжено с решением других проблем, создающих препятствия на этом пути.

2. Повышение инвестиционной привлекательности и качества инвестиций.

Цели:

• повышение конкурентоспособности России на мировом рынке капитала;
• замещение краткосрочных инвестиций долгосрочными в целях повышения стабильности экономического развития и снижения зависимости от внешней конъюнктуры;
• улучшение отраслевой структуры иностранных инвестиций.

Исходные условия глобальной конкурентоспособности российской экономики определяются ее промежуточным положением между богатыми и бедными странами. В отличие от низкодоходных стран с плохими институтами, издержки делового климата в России не могут быть компенсированы экономией затрат на трудовые ресурсы.

Это обстоятельство задает базовое соотношение «риск/доходность» при оценке рынка. В 2000-е гг. инвестиционной привлекательности России способствовал быстрый рост внутреннего рынка: форсированный рост внутреннего спроса на фоне укрепления рубля повышал доходность вложений. Однако, как показал кризис, такая динамика роста внутреннего спроса имеет жесткие ограничения, а послекризисное снижение темпов роста спроса ведет к фундаментальной переоценке инвесторами перспектив российской экономики и потенциальной доходности инвестиций. Фактор размеров рынка будет и в будущем оказывать положительное влияние на оценку инвестиционной привлекательности России, однако его влияние будет снижаться в связи с замедлением темпов роста доходов и насыщением рынка.

Характеризуя динамику и качество иностранных инвестиций в российскую экономику, можно выделить следующие проблемы:

1. Качество инвестиций. Характерной особенностью предкризисного и кризисного периода стала очень низкая доля ПИИ в общем объеме инвестиций: доля ПИИ составляла в предкризисный период около 24 % всего объема инвестиций, а в 2010 г. упала до 8 %. Замещение ПИИ кредитами повышает зависимость экономики от конъюнктуры внешних рынков. Такое смещение отражает фундаментальные качества инвестиционной среды: кредиты в России являются высокозащищенной формой инвестиций, а прямые инвестиции – низкозащищенной.
2. Структура инвестиций в разрезе типов инвесторов. В 2000-е гг. сокращалась доля инвесторов, заинтересованных в доступе к ресурсам, и медленно росла доля инвесторов, заинтересованных в доступе к компетенциям, а доминирование инвесторов, заинтересованных в доступе к рынку (74 % всех инвестиций), отражало дисбалансы экономики, ориентированной преимущественно на рост внутреннего спроса. Смещение структуры инвестиций в пользу инвесторов, заинтересованных в доступе к компетенциям, означает более низкие (как правило) уровни доходности и, соответственно, более высокие требования к инфраструктуре и деловому климату.

В этой ситуации основными целями инвестиционной стратегии должны стать:

• повышение уровня защиты инвестиций;
• создание благоприятных условий и преференций для прямых иностранных инвестиций, в том числе за счет создания и развития специальных институтов по привлечению инвестиций (агентства, ОЭЗ, др.);
• формирование системы стимулов к привлечению инвестиций для органов государственной власти разных уровней.

Более подробно направления и меры Институциональной стратегии см. в главе 2.

3. Стратегия на рынке труда и в сфере миграционных процессов.
Цели:

• сокращение отрицательного влияния на экономический рост демографического тренда;
• повышение конкуренции на рынке труда в целях сдерживания роста издержек на труд;
• стимулирование внутренней миграции в соответствии с географией спроса на труд;
• повышение иммиграционной привлекательности России и за счет этого — качества миграционного притока;
• преодоление искажений, связанных с избыточным регулированием рынка труда.

Направления в реализации этой стратегии:

А. Либерализация рынка труда. Принципиальным условием политики, нацеленной на обеспечение условий устойчивого экономического роста, является отказ от чрезмерного регулирования рынка труда (в частности, с помощью формальных и неформальных препятствий сокращению занятости на неэффективных рабочих местах). Максимальная гибкость рынка труда — одно из важных условий догоняющего развития. В рейтинге глобальной конкурентоспособности ВЭФ российский рынок труда занимал по эффективности до кризиса 27-е место (существенно выше других качественных показателей страны), однако по итогам кризиса переместился в 2010 г. на 57-е, а в 2011 г. — на 65-е место, что отражает не только кризисное ухудшение ситуации с занятостью, но и рост неформального регулирования рынка со стороны правительства.

Б. Политика, направленная на повышение трудовой мобильности населения. Реаллокация трудовых ресурсов — один из важнейших элементов структурной политики, способствующей исправлению искажений на рынке труда. Программы переселения малоэффективны, а усилия по формированию институциональных условий для повышения трудовой мобильности (в частности, легализация и развитие рынка аренды жилья, отмена института прописки, мобильность доступа к социальным благам) практически не предпринимаются.

В. Структурные изменения на рынке труда. Сокращение занятости в бюджетном секторе за счет роста эффективности использования трудовых ресурсов (за период с 2000 по 2008 г. число занятых в органах государственной власти всех уровней увеличилось в 1,44 раза; число занятых в сфере государственного управления, обеспечения военной безопасности и социального обеспечения увеличилось с 7,1 % от всех занятых в 2005 г. до 8,2 % в 2010 г.).

Г. Политика повышения иммиграционной привлекательности России, политика привлечения высококвалифицированной и низкоквалифицированной иностранной рабочей силы.

Как страна с достаточно высоким ВВП на душу населения и, соответственно, достаточно высоким уровнем зарплат, Россия будет оставаться привлекательной для иммиграции из близлежащих стран с существенно более низким уровнем ВВП на душу населения. С другой стороны, в соответствии с общей тенденцией для стран с высоким ВВП на душу населения, местные жители предпочитают не занимать непрестижные и низкооплачиваемые рабочие места, которые в результате занимают низкоквалифицированные мигранты из других стран. Этой тенденции практически невозможно противодействовать. Задачей в этой сфере является лишь легализация миграционных потоков.

С другой стороны, в среднесрочной и долгосрочной перспективе при негативном демографическом тренде Россию ждет новый вызов — вызов растущей международной конкуренции за трудовые ресурсы. В этой ситуации необходима разработка долговременной стратегии, направленной на превращение России в страну, комфортную для иммиграции. В противном случае России все равно придется привлекать иностранную рабочую силу в значительных масштабах, но качество этой рабочей силы и эффективность ее использования будут значительно ниже (подробнее см. в главе 9).

4. Поддержка несырьевого экспорта и международной кооперации российских фирм.

Цель:

поддержка темпов роста экономики за счет более активной ориентации на внешний спрос в несырьевом секторе, увеличение доли несырьевого экспорта.

Основные направления: упрощение режима пересечения границы, снижение прямых и косвенных издержек, улучшение администрирования налоговых льгот, программы содействия экспорту. Ожидаемое замедление темпов роста внутреннего спроса заставляет искать новые источники роста экономики, в частности, повышать ориентацию экономики на внешний спрос в промышленном секторе, не связанном с топливно-энергетическими ресурсами. Только сбалансированная ориентация, как на внутренний, так и на внешний спрос, позволит снизить зависимость экономики от волатильности мировых цен на топливо.

Высокие внутренние издержки и слабые институты серьезно ограничивают конкурентоспособность российских промышленных товаров на мировом рынке. Российские компании неизбежно будут проигрывать китайским, индийским и индонезийским компаниям в рентабельности сборочных производств.

Вместе с тем мировой рынок чрезвычайно гибок, а международные производственные цепочки — многоступенчаты. Они предоставляют экономическим агентам широкие возможности для поиска различных ниш в мировом разделении труда. Если эти ниши являются достаточно узкими, то внутренний рынок не предоставляет соответствующим компаниям достаточных возможностей для реализации своих конкурентных преимуществ.

Эффективный поиск таких ниш осуществим только в условиях рыночной среды, а задача государства сводится к созданию максимально благоприятных условий для экспортных операций. Вместе с тем меры по продвижению экспорта — стандартная практика стран с развивающимися рынками. Экспорт промышленных товаров и бизнес услуг требует специальных знаний рынков сбыта и методов работы на них, а также часто сопровождается предоставлением дополнительных финансовых услуг покупателям (лизинг и др.). Снижение подобного рода барьеров является задачей систем поддержки экспорта, действующих в широком круге стран мира.

Необходимым условием таких мер является, во-первых, общее, неизбирательное упрощение режима экспорта, во-вторых, заранее объявленный временной горизонт, достаточный для закрепления компаний на международном рынке.

Среди возможных мер, направленных на расширение несырьевого экспорта, можно выделить:

— радикальное упрощение режима пересечения границы, а также администрирования нулевой экспортной ставки по НДС (предложения, касающиеся упрощения режима пересечения границы, см. в главе 5);
— радикальное усиление инфраструктуры и формирование системы поддержки экспорта (прежде всего – информационной и организационной) с развитой системой региональных и зарубежных представительств, активной информационной поддержкой, инструментами финансовой поддержки бизнес-миссий, экспортных (в особенности первых) поставок;
— разработку отраслевых программ стимулирования экспорта сырьевых товаров более глубокой степени переработки (нефтегазовая отрасль, химическая отрасль, черная и цветная металлургия, деревообработка);
— реализацию последовательных планов продвижения продукции различных подотраслей машиностроения на развивающихся рынках СНГ, Латинской Америки, Африки;
— прямую государственную поддержку компаний, осуществляющих разработку, производство и поставки на экспорт высокотехнологичной продукции на основе сформированного технологического потенциала (атомная и космическая отрасль, нанотехнологии, поставки вооружения и связанные отрасли);
— рассмотрение целесообразности создания специализированного банка с участием государства (блокирующий пакет), ориентированного на поддержку экспортных операций.

Средства, необходимые для реализации этих мер, следует изыскать за счет выделяемых бюджетных средств на поддержку экономики. Сегодня эти средства расходуются на поддержку компаний, работающих на внутреннем рынке, необходим постепенный перенос акцента на приоритетную поддержку компаний, выходящих на внешние рынки.

5. Новая социальная стратегия: инвестиции в человеческий капитал.

Цели:

• сохранение и наращивание конкурентного преимущества в сфере человеческого капитала;
• предотвращение «утечки мозгов», бегства элиты и переноса центров прибыли фирм новой экономики за рубеж.

Основные направления: перестройка приоритетов социальной политики в соответствии с требованиями современной стадии развития экономики, рационализация социальных расходов государства, наращивание инвестиции в человеческий капитал за счет структурного маневра бюджетных расходов, создание благоприятной институциональной среды в секторах, связанных с поддержанием и развитием человеческого капитала (проработку соответствующих направлений и перечни мер см. в разделе III).