Актуальность настоящего исследования обусловлена объективно существующей потребностью в повышении качества правового регулирования общественных отношений в социально-экономической сфере.

С 2009 г. в России нормативно сформировались институты оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы и мониторинга, мониторинга правоприменения, продолжается развитие их правового регулирования и внедрения в процессы нормотворчества на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

По состоянию на 15 марта 2012 г.¹ в 6 субъектах РФ (Республика Бурятия, Республика Коми, Республика Северная Осетия, Вологодская область, Самарская область) приняты специальные нормативные правовые акты по оценке регулирующего воздействия, причем в республиках Бурятия и Коми – в феврале 2012 г.

Оценка регулирующего воздействия упоминается в текстах:

- программ субъектов РФ по снижению административных барьеров, развитию конкуренции, инвестиционной деятельности (Республика Алтай, Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Красноярский край, Архангельская область, Вологодская область, Ивановская область, Калининградская область, Курская область, Липецкая область, Мурманская область, Новгородская область, Новосибирская область, Томская область,
- нормативных правовых актах по разработке и утверждению административных регламентов и оказанию государственных и муниципальных услуг (Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Северная Осетия, Камчатский край, Хабаровский край, Воронежская область, Новосибирская область, Орловская область, Рязанская область, Самарская область, Сахалинская область, Ульяновская область, Челябинская область, Забайкальский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа).

Специальные нормативные правовые акты по мониторингу правоприменения имеются в 22 субъектах РФ (большая часть их принята «в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации").

Наибольший интерес в этой связи представляет закон Тамбовской области от 23 июня 2006 года N 51-З "О правовых актах Тамбовской области" (в ред. от 2 марта 2012 года N 118-З), который предусматривает как мониторинг нормативных правовых актов и правоприменения, так и оценку регулирующего воздействия.

В научной дискуссии в российской юриспруденции и государственном управлении имеются отдельные исследования, посвященные каждому из указанных институтов (главным образом, антикоррупционной экспертизе и правовому мониторингу)², однако их системного или сравнительного анализа до настоящего времени не проводилось.

Несмотря на различие в нормативно установленных целях, задачах, методике, субъектах и объектах проведения, статусе результатов и заключений, степени внедренности в процесс правотворчества на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также в законотворчестве и подзаконном нормотворчестве данные институты имеют общую цель – повышение эффективности правового регулирования и, в первую очередь, нормотворчества.

Вопросы эффективности в юридическом дискурсе поднимаются «волнообразно», можно выделить 80-е годы ХХ века³, конец 90-х⁴ гг., и 2009-2010 г.г.⁵ Показательно, что за период 2006-2012 г.г., судя по сайту ВАК, имеется только одна докторская диссертация по данной теме⁶, хотя например, в экономической науке вопросам «эффективности» вообще посвящено за этот период 62 работы, в социологической и политической – по две. Незначительно и количество кандидатских диссертаций⁷.

Как отмечают А.В. Кашанин и С.В. Третьяков, в результате сформировались и одновременно существуют две теоретических модели эффективности закона, которые с определенной долей условности можно именовать частноправовой и публично-правовой. Одна из них имплицирует специфическое представление об эффективности закона как всеобщности формальных и имперсональных правил и отрицает понятие цели закона, а другая, как будет показано ниже, блокирует дискурс о методологии эффективности, вытеснив целеполагание в сферу политического процесса.⁸ Однако даже в рамках публично-правовой модели эффективности закона, которая в принципе позволяет операционализировать категорию эффективности, не было достигнуто существенного прогресса, поскольку такая операционализация наталкивается на противоречивость конструкции цели закона и недостаточность общей позитивистской модели правоприменения.⁹ При этом центральное противоречие между социальной и юридической эффективностью правового регулирования состоит в том, что точное, строгое, неукоснительное соблюдение и исполнение (достижение юридической эффективности) нормы права, противоречащей сложившимся позитивным общественным отношениям либо объективным общественным потребностям, может приводить к неблагоприятным социальным последствиям (отсутствие социальной эффективности).¹⁰

Обстоятелен и вывод С.А. Жинкина - традиционное понимание эффективности норм права (законодательства) как соотношения цели законодателя и реально достигнутого результата нуждается в корректировке. При данном подходе цели государства в лице его соответствующих органов рассматриваются как некий абсолют, достижение этих целей независимо от их содержания – как главный показатель эффективности права как социального регулятора. Тем самым игнорируются не только социальные последствия эффективности соответствующих норм, но и их влияние на человеческую личность, ее духовную и поведенческую самореализацию, а само понятие эффективности носит формальный, этатизированный характер.¹¹

Указанным автором выделяются следующие аспекты:

- целевой (функционально-целевой). Эффективность норм законодательства в данном случае означает соотношение между целями нормы и реально наступившими результатами;
- аксиологический. Эффективность норм законодательства при этом представляет собой степень их соответствия основополагающим социальным ценностям – свободе, порядку, иерархичности, справедливости и т.д.;
- социальный. Эффективность норм законодательства понимается как соответствие их балансу социальных интересов, способствование снижению уровня деструктивной, социально вредной конфликтности в данной сфере отношений, этнической или иной социальной группе;
- экономический. В данном контексте эффективность норм законодательства выражается в обеспечении экономической выгоды, благам и их обороту;
- психологический. В этом аспекте эффективность норм законодательства предстает как степень личностного развития, степень духовной и материальной самореализации личности, которые обеспечивает соответствующая группа нормативных предписаний. Психологический аспект эффективности норм законодательства включает также степень формирования у конкретных индивидов и их групп активной гражданской позиции, внутренней солидарности с соответствующими нормами, желания их добровольно соблюдать, исполнять, использовать или применять. Психологическая эффективность норм законодательства зависит, помимо прочего, от их антропологической адекватности, т.е. соответствия норм основополагающим качествам и потребностям личности, способности норм содействовать развитию и самореализации максимального числа членов общества.¹²

Указанный многоаспектный подход подтверждает целесообразность расширения оценки необходимости государственного вмешательства не только в экономические, но социально-политические отношения, а также оценки недостаточности такого вмешательства.

Следует отметить, что использование оценки, а также социологических и экономических методов в правотворчестве в юридической науке поддерживается – например, анализа состояния и прогнозов развития соответствующих сфер общественных отношений, социологических исследований, оценки возможных правовых альтернатив в регулируемой сфере.¹³

Однако в целом в российской юридической науке, в том числе новейших диссертационных исследованиях, по-прежнему имеет место определенный формализм и догматизм. Например, по мнению Т.П. Шкуратовой, «для эффективного муниципального правотворчества необходимо, чтобы этот процесс опирался на основополагающие идеи, руководящие начала. Таким ориентиром для органов местного самоуправления являются принципы правотворческой деятельности: законности, научности, комплексности, системности, сочетания государственно-властных и публично-корпоративных начал, демократизма, планирования и прогнозирования, принцип разграничения полномочий, концентрированности, профессионализма, гласности, принцип использования правового опыта, объективности… Эффективность муниципального правотворчества во многом зависит от полной и всесторонней реализации указанных принципов. Есть все основания полагать, что при реализации изложенных выше принципов муниципальная правотворческая деятельность будет отвечать поставленным перед нею задачам, что будет способствовать повышению качества муниципальных правовых актов не только в отдельно взятом муниципальном образовании, но и в каждом субъекте Федерации, и в России в целом» (курсив мой – А.Е.)¹⁴. Не отрицая важность принципов в любой человеческой деятельности, все-таки следует признать, что не менее важным является также разработка и внедрение механизмов их реализации.

Представляют определенную научную и практическую ценность, но не менее догматизированы и выводы о том, что «эффективность правотворческого процесса и уровень главного элемента правовой позиции – правосознания субъектов правотворчества всегда взаимозависимы, так как именно уровень правосознания является векторообразующим элементом правовой позиции субъекта правотворческого процесса»¹⁵.

Поэтому целью исследования является обоснование организационно-правовых мер по повышению эффективности указанных институтов на основе комплексного анализа их правового регулирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В российской правовой науке многие инструменты повышения качества нормативных правовых актов рассматривают в аспекте экспертиз.

Традиционно выделяют правовую и специализированные экспертизы.¹⁶ А.В. Кудашкин, например, выделяет правовую, антикоррупционную, общественную, независимую, научную, лингвистическую, финансово-экономическую, социальную, гендерную экспертизы.¹⁷ Интересно отметить, что если ранее общественная экспертиза рассматривалась как социологическая¹⁸, то в настоящее время общественную изучают в рамках деятельности Общественной палаты РФ, а также общественных палат и советов субъектов РФ и муниципальных образований¹⁹. Интересно отметить, что в новейших исследованиях отмечается, что экспертиза законопроектов призвана способствовать обеспечению обоснованности, согласованности и стабильности принимаемых законов; формированию эффективной научно обоснованной системы законодательства; выявлению возможных позитивных и негативных социально-экономических, политических, правовых и других последствий действия принятых законов²⁰, - что, по сути, является определенной взаимосвязью с методологией оценки регулирующего воздействия.

Вместе с тем следует отметить ограниченность формально-юридических методов проведения антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения по сравнению с широким использованием социологических и экономических методов при оценке регулирующего воздействия.

Исследовательская гипотеза автора заключается в том, что в российских условиях целесообразно сохранение конкурирующих по содержанию и субъектам проведения институтов повышения эффективности правового регулирования, однако необходимо формирование механизмов информационного взаимодействия субъектов проведения и повышения информационной прозрачности (открытости) самих процессов оценки, экспертиз и мониторинга.

В этой связи для обеспечения системности законодательства целесообразно упорядочение их нормативного регулирования в едином федеральном законе «О нормативных правовых актах», а не в отдельных законах «Об экспертизе законодательства в Российской Федерации»²¹, «Об общественной экспертизе нормативно-правовых актов и государственных решений»²², «О криминологической экспертизе»²³, «О Национальном совете по совершенствованию правового регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности»²⁴.

В ряде исследований, в том числе проведенных автором, обоснована низкая эффективность реализации принципа прозрачности:

- при проведении антикоррупционной экспертизы.

В частности, наиболее серьезной коллизией, отрицательно влияющей на эффективность независимой антикоррупционной экспертизы, является отсутствие в федеральном и региональном законодательстве о доступе к информации прямого указания на необходимость публикации информации о независимой антикоррупционной экспертизе²⁵;

- при осуществлении антикоррупционного мониторинга и мониторинга правоприменения.

Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в законодательстве большинства субъектов РФ сводится к декларативным нормам, лишь определяющим его цели, но не порядок проведения. Отдельные нормативные правовые акты об антикоррупционном мониторинге приняты только в 15 субъектах РФ, при этом публикация его результатов предусмотрена только в 3-х из них (постановление Правительства Нижегородской области от 23.09.2009 № 685, постановление губернатора Владимирской области от 25.05.2009 № 420, указ губернатора Красноярского края от 05.08.2010 № 146-УГ)²⁶.

Низкий уровень прозрачности характерен и для института мониторинга правоприменения. В соответствии с п. 17 Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утв. указом Президента от 20.05.2011 № 657, предусматривается публикации только доклада о результатах мониторинга после его рассмотрения Президентом РФ.

В этой связи даже существующий механизм оценки регулирующего воздействия, проводимой Минэкономразвития РФ, и включающий проведение публичных консультаций до подготовки заключения, оказывается более эффективным.

Такая модель может быть заимствована и для совершенствования антикоррупционной экспертизы – когда заключения независимых экспертов будут собираться до ее проведения самим органом и обязательно отражаться и учитываться в его заключении. При этом трудновыполнимо, снижает объективность, и, как следствие, нецелесообразно выдвинутое в одном из новейших диссертационных исслдеований предложение включить в порядок принятия нормативного правового акта обязательное наличие положительного заключения независимой антикоррупционной экспертизы, наряду с заключением государственных органов и учреждений.²⁷

Для повышения прозрачности в сфере антикоррупционной экспертизы территориальными органами Министерства юстиции с 2010 г. заключаются соглашения как с органами прокуратуры и государственной власти субъектов РФ, так и с независимыми экспертами, в том числе и с учетом предложений автора настоящей работы²⁸. Также следует отметить разработанный Министерством юстиции РФ проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96"²⁹.

Он предусматривает, в частности, что независимые эксперты направляют в бумажном и (или) электронном виде копии заключений по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы:

а) федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и проектов указанных нормативных правовых актов - в Министерство юстиции Российской Федерации;
б) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – в соответствующие территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации.

Данные предложения следует признать целесообразными как для реализации принципа прозрачности, так и для повышения эффективности антикоррупционной экспертизы.

Не менее важно и внедрение механизмов межведомственного взаимодействия. В частности, при выявлении в ходе оценки регулирующего воздействия как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях, коррупциогенных факторов соответствующая информация должна направлять в органы Министерства юстиции и прокуратуры с условием ее обязательного рассмотрения либо в ходе антикоррупционной экспертизы соответствующих проектов, либо в ходе антикоррупционного мониторинга, если речь идет о нормах действующих актов.

Помимо внедрения межведомственного взаимодействия «органы прокуратуры – органы Министерства юстиции – Министерство экономического развития (департаменты, управления, министерства экономического развития в субъектах РФ)», в данные процедуры должны быть включены независимые эксперты, институты гражданского общества и бизнес-сообщества, причем взаимодействие должно иметь характер не только прямой, но и обратной связи.

Некоторый оптимизм в этой связи вызывает положения Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы, утв. указом Президента РФ от 13.03.2012 № 297, предусматривающие принятие мер по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о её результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества.

Еще одним важным, но не нашедшем пока место в правом и государственно-управленческом дискурсе является вопрос о развитии прогнозирования и управления рисками правового регулирования как в ходе оценки регулирующего воздействия, так и мониторинга правоприменения, а также их внедрению в процедуры формирования документов стратегического планирования (стратегии, доктрины, концепции).

В российской правовой науке имеется достаточно большой объем исследований по юридическому прогнозированию, здесь также можно выделить своего рода «волны» дискуссии в 80-90-е³⁰, 2000-е г.г.³¹, и современные исследования³². Вместе с тем вопросы его методологии, а также организационно-правового оформления остаются недостаточно проработанными. В первую очередь это касается методологии, которая сводится к экстраполяции и экспертным оценкам. В этой связи инструменты оценки регулирующего воздействия имеют значительный потенциал.

Прогнозирование правового регулирования пока не взаимосвязано со стратегическим планированием. Крайне актуально замечание В.Л. Римского о соответствии законопроектов стратегическим целям³³ Проведенные автором настоящей работы исследования показывают противоречия не только в целях, но и названиях законопроектов в разных документах стратегического планирования, что само по себе свидетельствует о низкой степени его согласованности³⁴

Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», разработанный Минэкономразития РФ, предусматривает целый ряд «оценок», однако их методологическая взаимосвязь с институтом оценки регулирующего воздействия не очевидна, а прогнозирование правового регулирования в проекте вообще не затрагивается.

Таким образом, в работе на основе междисциплинарного подхода выявлены возможные направления и организационно-правовые механизмы взаимосвязи оценки регулирующего воздействия с иными институтами повышения эффективности нормотворчества в нашей стране, что является необходимым условием социально-экономического развития и роста.