Источник - www.i-regions.org

Введение

Уже более десяти лет проблема диверсификации структуры российской экономики и снижения ее зависимости от природных ресурсов стоит в повестке дня российской экономической политики. Даже в благополучные предкризисные годы существовало широко распространенное понимание того, что экономический рост был обеспечен преходящими факторами и что необходимо предпринимать шаги в направлении перехода России к устойчивому росту, основанному на инвестициях и инновациях. Начавшийся в конце 2008 г. глобальный финансово-экономический кризис подчеркнул важность решения упомянутой выше проблемы, заострив внимание на необходимости обеспечения долгосрочного развития экономики России на основе модернизации и инновационного развития.

Модернизация и инновационное развитие являются двумя взаимосвязанными сторонами одного и того же фундаментального процесса, в результате которого страна может оптимизировать накопление, обновление, размещение и использование материальных и нематериальных активов в целях повышение потенциала устойчивого развития. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года, принятой в ноябре 2008 г., признается, что для этого необходимо наряду с использованием существующих конкурентных преимуществ создавать новые, основанные на развитии и творческой мобилизации человеческих ресурсов и интеллектуального капитала.

Исходя из того, какие меры российское правительство может реализовать для эффективного углубления и расширения имеющихся преимуществ, могут быть предприняты следующие шаги:

• Кредитно-денежная политика должна избегать излишней переоценки рубля, что может привести к появлению российской формы "голландской болезни".
• Бюджетная политика должна гарантировать налоговую самодостаточность таким образом, чтобы обеспечить необходимый объем бюджетных инвестиций в инновации, а также благоприятный для инноваций налоговый режим.
• Политика конкуренции и торговая политика должны работать в тандеме, чтобы препятствовать иждивенческому поведению и помогать улучшению позиций российского бизнеса в глобальных инновационных сетях и на мировых рынках.
• Финансовая политика должна способствовать развитию финансовых институтов, способных должным образом оценить связанные с инновациями инвестиции и эффективно управлять частью рисков, свойственных инновационной деятельности.
• Политика в области образования и подготовки кадров должна работать вместе с политикой занятости, помогая обеспечивать количественное, качественное и эффективное распределение человеческих ресурсов, необходимых для более наукоемких и ориентированных на рынок производств.
• Научная политика для достижения социально ориентированных целей, должна помогать развивать и мобилизовать взаимодополняющий научный потенциал в государственном и частном секторах.
• Промышленная и региональная политика должны обеспечивать соответствующую инфраструктурную, сетевую и иную поддержку, направленную на реализацию инновационного потенциала конкретных секторов и кластеров.
• Социальная политика, а также политика в области здравоохранения должны рассматривать инновации не только как средство, но и как результат улучшения качества жизни.
• Политика в области охраны окружающей среды должна рассматривать инновационно ориентированные регламенты и стимулы как важное средство поощрения поиска вариантов экономического роста, не связанного с использованием природных ресурсов.
• Судебная политика должна обеспечить верховенство закона, защищая инновационную деятельность, и без того являющуюся рискованным предприятием, от дополнительной неуверенности.

Скорее всего, недостаточно просто наращивать прямые государственные вложения в науку и инновации, если необходимому улучшению более широкого экономического контекста уделяется слишком мало внимания.

Понятие инновационной системы дает объединяющую аналитическую перспективу для всех направлений государственной политики, изложенную в Инновационной стратегии ОЭСР (Бокс 1). Настоящий доклад излагает эту перспективу через оценку сильных и слабых сторон российской инновационной системы с намерением определить институты и политику, которые, при соответствующей модификации, могли бы увеличить ее эффективность. В докладе нет скрупулезной оценки всех институтов и направлений политики. После краткого рассмотрения того, что формирует так называемые рамочные условия для инновационной деятельности, основное внимание уделено научно-технической и инновационной политике, и в первую очередь, политике в области исследований.

Бокс 1. Понятие инновационной системы в российском контексте

Достижения, недостатки и вызовы

Оценку инновационной системы России следует проводить с точки зрения ее эволюции (Рис. 1). Следует принимать во внимание как огромные изменения в политическом и экономическом контексте, произошедшие с 1992 г., так и важные ограничения, связанные с наследием прошлого. Эта комбинация радикальных трансформаций и устойчивости некоторых прежних институциональных образований и образа мышления делает траекторию модернизации России сильно отличной от траектории развития, например, Китая, где постепенная модификации политико-экономических условий сопровождалась, в контексте быстрой индустриализации, быстрыми и более радикальными микроэкономическими структурными реформами, особенно, в менее зрелых государственном и предпринимательском научно-техническом и исследовательском секторах. Сегодня в России можно обнаружить сосуществование все более превалирующих рыночных механизмов использования экономических ресурсов, а также механизмов сетевого социально-политического характера. Существует резкое противоречие между прогрессивными территориальными, научными, технологическими и промышленными центрами превосходства и довольно большим стагнирующим числом предприятий и организаций с очень низкой производительностью и незначительными инновациями.

Рисунок 1. Инновационная политика России: институциональные реформы и кривая обучения

Несмотря на устойчивость некоторых проблемных черт, в последние годы наблюдался прогресс в создании и поддержке носителей позитивных изменений, будь то физические лица, производственные, научные или образовательные организации, или же государственные институты поддержки. Это привело страну достаточно близко к тому, что могло бы стать поворотной точкой в развитии эффективной национальной инновационной системы, которая, при сохранении чисто российских черт, обеспечила бы решительный вклад в реализацию амбициозных планов национального социально-экономического развития.

Представление о поворотной точке отражает идею о том, что система развивается не как более или менее быстрый непрерывный процесс, а проходит определенные фазы, которые обычно возникают когда критические компоненты достигают состояния зрелости и начинают плодотворно взаимодействовать под влиянием необходимых катализаторов. С точки зрения компонент инновационной системы в настоящее время Россия имеет достаточно полный набор акторов (малые и крупные предприятия, исследовательские университеты, государственные научные организации), поддерживающих институтов и политических мер, хотя они пока еще недостаточно координированы. Некоторые из них пока действуют в пилотном режиме, а у других недостает критической массы. Некоторые недавние добавки к институциональному ландшафту могут иметь каталитический эффект. Например, изменения на самом высоком политическом уровне в системе управления могут стать необходимым политическим катализатором, при условии, что эти изменения будут дополнены усилиями, способными сломать традицию реализации политики "сверху вниз" и построить более распределенные, скоординированные и адаптивные управленческие структуры на более низком политическом уровне.

В последние годы политическое руководство сделало инновации национальным приоритетом и серия конкретных президентских инициатив доказывает, что это не просто риторика. Для того, чтобы эти инициативы, не говоря об их индивидуальных качествах, стали катализатором более широких плодотворных трансформаций необходимо исследовать, как имеющийся набор политических инструментов и условий может быть использован для ликвидации провалов, слабых мест и нестыковок. Это должно быть основано на совместном анализе текущего состояния инновационной системы, ее сильных сторон, опираясь на которые можно реализовать возможности в вызывающей и высоко конкурентной глобальной среде, а также барьеров, которые необходимо быстро преодолеть.

В Таблице 1 приведен суммарный SWOT–анализ российской инновационной системы. Из этого анализа видно, что в России есть некоторое полезное наследие, на основе которого можно развиваться, включая относительно высокий образовательный уровень и сильные позиции в некоторых областях науки и технологий. Недавние решения относительно инноваций, принятые на высоком уровне, создали условия для обновления и создания новой инфраструктуры поддержки в области науки, технологий и инноваций в рамках стратегических направлений. Это, в свою очередь привело к решению расходовать средства, в основном, в рамках приоритетных направлений и обеспечить большую конкурсность при принятии решений о выделении ресурсов.

Таблица 1. SWOT–анализ инновационной системы России

Figure 2.

В то же время, результативность инновационной системы подрывается несколькими факторами, некоторые из которых - наследие советской системы. Среди них - очень низкий уровень исследовательской и инновационной активности на предприятиях, плохие рамочные условия для инноваций (особенно недостаток конкуренции, низкий уровень доверия и высокий уровень коррупции), слабая инфраструктура и регламенты. Более того, политические усилия в рамках реформ часто разбиваются активным сопротивлением определенных групп и/или инерцией институтов. Текущее состояние российской инновационной системы представлено в верхней левой части рисунка 2. Показано, что хотя предприятия и расположены в центральной части схемы, как естественные акторы инновационной деятельности, им все же еще предстоит обеспечить себе центральную роль в инновационной системе. Отличительная особенность многих (прежних) социалистических систем - большое количество научно-исследовательских отраслевых институтов и проектных бюро, которые продолжают играть доминирующую роль в исследованиях, разработках и инновациях. Хотя численность персонала в этом секторе в течение 1990-ых резко сократилась, многие институты разработали стратегии сохранения и сумели выжить, часто на уровне базового финансирования. Многие были преобразованы в акционерные компании, оставаясь в государственной собственности. Их финансирование в той или иной форме поступает, главным образом, из государственных средств, например в виде целевых субсидий от министерства, контракта на исследования или дизайн-проект от другого производственного предприятия, также находящегося в государственной собственности.

В углах верхней левой части рисунка 2, представлены четыре функции политики государственного управления в поддержку инновационных усилий предприятий:

1. В нижнем левом углу – исследования, выполняемые в государственных организациях - академиях, учреждениях высшего образования (вузах) и других научно-исследовательских институтах, деятельность которых направлена на обеспечение инновационной системы новыми кодифицированными знаниями и на подготовку человеческих ресурсов. В настоящее время, их вклад в инновации на предприятиях считается слабым и нуждается в увеличении. Доминирующие отраслевые научно-исследовательские институты частично пересекаются по своему положению с этими институтами, поскольку они получают наибольшую долю государственных затрат на исследования и разработки.
2. В нижнем правом углу - инфраструктурная поддержка науки и инноваций. Она включает как материальные элементы, например, технопарки, так и нематериальные, например, сети. Инфраструктуре уделяется много внимания, особенно, как средству распространения и коммерциализации знаний, произведенных в государственных научно-исследовательских институтах. Однако, большая часть этих усилий имеет дисбаланс в сторону предложения знаний и остается в значительной степени изолированной от спроса, то есть от ограниченных попыток поощрить предприятия заниматься инновациями и финансировать исследования и разработки.
3. В верхнем правом углу представлены налоговые стимулы, направленные на поощрение предприятий к инновационной деятельности или финансированию своих собственных исследований и разработок. В России они использовались относительно мало, но когда они применялись в других странах, их эффективность во многом зависела от более широких рамочных условий для инновационной деятельности, включая конкуренцию, регламенты, нормативно-правовые рамки и т.д. Это, пожалуй, самое слабое звено в цепи наращиваемых мер инновационной политики, но им придется заниматься, если Россия собирается реализовать свой инновационный потенциал.
4. Наконец, в верхнем левом углу представлен государственный заказ и прямое финансирование исследований и разработок. Хотя в большинстве стран они скорее имеют различные функции, в России они до некоторой степени сопряжены в рамках весьма непрозрачных мер вследствие сильной поддержки отраслевых институтов и проектных бюро. В действительности, исследования и разработки сами по себе являются одним из главных пунктов государственного заказа, в значительной степени через прямое финансирование отраслевых институтов. В то же время, использование государственного заказа для стимулирования инноваций на предприятиях, как государственных, так и частных, не развито.

В итоге, нынешняя система страдает от ряда серьезных несоответствий. Прежде всего, предприятия не являются центральными игроками, которыми они должны быть, и это искажает баланс вклада государственного сектора в результативность российских инноваций. Отраслевые научно-исследовательские институты и проектные бюро, находящиеся в государственной собственности, все еще остаются центральными игроками в российской инновационной системе. Несоответствия такой ситуации были отмечены еще в конце советского периода: главная проблема – в слабости потоков знаний и недостатке взаимодействия между разработчиками и производителями/пользователями технологий. Диапазон решений данной проблемы достаточно широк. Самое очевидное решение - полное слияние жизнеспособных отраслевых институтов с ориентированными на производство предприятиями. При более благоприятных обстоятельствах такие слияния должны были бы произойти еще в 1990-е годы, но неопределенность и краткосрочность видения тех лет могли привести к еще большим разрушениям и сокращениям производства.

Инвестиционный климат сегодня предлагает удобный момент ("окно возможности"), чтобы преобразовать инновационную систему к виду изображенному в верхнем правом углу рисунка 2. Здесь предприятия выполняют свою центральную роль производителей инноваций, финансируя при этом, как и в большинстве стран ОЭСР, большую часть внутренних затрат на исследования и разработки (ИиР), чем государственный сектор. В этом сценарии государственный сектор продолжает поддерживать предприятия в их инновационной и исследовательской деятельности, действуя в рамках сбалансированных мер, включающих исследования в государственном секторе науки, выполняемые главным образом в академиях и вузах, исследовательскую и инновационную инфраструктуру, финансовые стимулы, направленные на проведение собственных ИиР и инноваций, а также инновационно ориентированный государственный заказ. Главное отличие от нынешней ситуации – уход от центральной роли в национальной инновационной системе государственного сектора науки, и особенно прежних отраслевых научно-исследовательских институтов. Вместо них центральную роль должны играть ориентированные на производство предприятия, как государственные, так и частные, чья инновационная и исследовательская деятельность будет стимулироваться более благоприятными рамочными условиями.

Ключевой вопрос - как перейти от текущего состояния к более желаемой инновационной системе, представленной в правом верхнем углу рисунка 2. Переориентация текущей системы в направлении к производственным предприятиям, как центральным игрокам, потребует больше усилий, чем простая реорганизация прежних отраслевых институтов. По большому счету это будет зависеть от предприятий, заинтересованных в реализации инноваций и развивающих соответствующий потенциал, в том числе в области ИиР. Более благоприятные рамочные условия для инноваций, вместе с необходимыми финансовыми стимулами и другими политическими мерами будут играть важную роль.

Простых решений, конечно же, не существует, и подобное преобразование может пойти различными путями, иметь различные дополнительные условия, занять более или менее длительные периоды времени. Один из путей, но не единственный, приведен в нижней части рисунка 2. Здесь, после изменения принципа прямого финансирования бывших отраслевых научно-исследовательских институтов на принцип "клиент - подрядчик", эти институты сливаются с производственными предприятиями. Как ранее указывалось, вероятность и успех такого преобразования будут зависеть от того, насколько предприятия будут заинтересованы в том, чтобы принять институты, которые теперь будут зависеть от их стратегий в области исследований и инноваций. В свою очередь, это будет зависеть от рамочных условий для инновационной деятельности и более акцентированных мер научно-технической и инновационной политики. Состояние институтов также будет важным фактором для принятия решений предприятиями. Часть лучших институтов была уже приобретена, но есть, вероятно, вопросы по многим другим, особенно учитывая длительный период недофинансирования. В некоторых случаях закрытие может оказаться наиболее разумным вариантом.