В соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260, Минэкономразвития России рассмотрело проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования норм, регулирующих движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов» (далее – законопроект) и сообщает следующее.
Законопроект направлен на регулирование отношений в области движения по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, и является объединенной редакцией внесенных в разное время Минтрансом России (далее – разработчик) в Правительство Российской Федерации следующих проектов федеральных законов:
- «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за порядок их выполнения»;
- «О внесении изменений в статью 31 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- «О внесении изменений в Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Законопроект доработан в Аппарате Правительства Российской Федерации с учетом полученного заключения Государственно-правового управления Президента Российской Федерации.
В порядке, предусмотренном разделом 10 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30 письмом Минэкономразвития России от 30.08.2012 № Д26и-2167 в Минтранс России направлен запрос о предоставлении необходимых для проведения оценки регулирующего воздействия расчетов, обоснований и прогнозов социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации законопроекта.
Запрашиваемая информация частично предоставлена в письмах Минтранса России от 12.09.2012 № 02-01/04-2040ис и от 17.09.2012 № 02-01/04-2086ис.
1. Проблема, на решение которой направлено регулирование. Цель принятия законопроекта
Разработчиком не конкретизирована проблема, в связи с существованием которой предлагается введение предусмотренного законопроектом регулирования, и не представлена информация, подтверждающая ее существование.
Согласно представленной разработчиком пояснительной записке к законопроекту цель принятия законопроекта заключается в совершенствовании правового регулирования движения по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов.
Законопроектом предусматривается следующее.
1. Исключение требования по получению специального разрешения при превышении разрешенной максимальной массы или нагрузки на ось транспортного средства менее чем на 2% с целью сокращения числа обращений в уполномоченные органы за получением государственной услуги по выдаче специального разрешения.
2. Сокращение сроков и повышение качества оказания государственной услуги по выдаче специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов за счет:
- предоставления права федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления передавать полномочия по осуществлению указанной государственной услуги подведомственным государственным учреждениям (организациям);
- возложение на Ространснадзор полномочий по выдаче специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов вне зависимости от принадлежности автомобильной дороги с одновременным исключением таких полномочий у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
3. Приведение положений Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ) в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации, в том числе федеральных законов от 24.07.1998 № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также Европейского соглашения о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ).
Данные об ожидаемых негативных последствиях, связанных с принятием законопроекта, и альтернативные варианты решения проблемы в пояснительной записке к законопроекту не указаны.
Законопроектом не предусматривается установление переходного периода для вступления в силу законопроекта или его отдельных положений.
2. Содержание и область правового регулирования. Основные группы участников общественных отношений, интересы которых могут быть затронуты
В соответствии со статьей 31 Федерального закона № 257-ФЗ движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, допускается при наличии специального разрешения, порядок выдачи которого устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Для получения специального разрешения требуется:
- согласование маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;
- возмещение владельцем транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных грузов, вреда, причиняемого таким транспортным средством.
Маршрут транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных тяжеловесных и крупногабаритных грузов, согласовывается органом, выдающим специальное разрешение, с владельцами автомобильных дорог, по которым проходит такой маршрут, а также с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения (в отношении транспортного средства, осуществляющего перевозки крупногабаритных грузов).
За нарушение правил перевозки опасных, тяжеловесных и крупногабаритных грузов, включая перевозку без специального разрешения и с отклонением от указанного в специальном разрешении маршрута движения (в отношении транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и крупногабаритных грузов), установлена административная ответственность (статьи 12.21.1, 12.21.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Также статьей 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за перевозку тяжеловесных грузов с превышением разрешенных максимальной массы или нагрузки на ось, указанных в специальном разрешении, более чем на 5%.
Предусмотренное законопроектом правовое регулирование распространяется на владельцев транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выдаче специального разрешения, необходимого для осуществления таких перевозок.
К участникам общественных отношений, интересы которых могут быть затронуты в результате принятия законопроекта, также относятся владельцы автомобильных дорог, по которым осуществляются перевозки указанных видов грузов.
3. Основные замечания по законопроекту, связанные с возможными негативными последствиями от введения нового правового регулирования
3.1. Перевозка тяжеловесных грузов наносит автомобильным дорогам вред, обусловленный сокращением межремонтных интервалов при пользовании дорогой.
Предельно допустимые массы и осевые нагрузки транспортных средств, при превышении которых перевозка груза по автомобильным дорогам в соответствии со статьей 31 Федерального закона № 257-ФЗ может осуществляться только при наличии специального разрешения, установлены Правилами перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2011 № 272. Значения нормативных нагрузок отличаются в зависимости от конкретной категории автомобильной дороги.
Ущерб, причиняемый дорожному полотну, растет по мере увеличения массы транспортного средства. При этом даже незначительное изменение установленных предельных весовых параметров может существенно сократить или, напротив, увеличить расходы на ремонт дорожной сети.
Указанный вред возмещается владельцами тяжеловесных транспортных средств при оформлении специального разрешения в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 16.11.2009 № 934.
В рамках весового контроля Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД России и Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (далее – Ространснадзор) в порядке, установленном приказом Минтранса России от 27.04.2011 № 125, по итогам взвешивания осуществляется сравнение весовых параметров транспортного средства с весовыми параметрами, указанными в специальном разрешении.
При этом в соответствии с пунктом 4 приказа Минтранса России от 27.04.2011 № 125 при осуществлении весового контроля допускается расхождение весовых параметров транспортного средства, определенных по результатам взвешивания, от указанных в специальном разрешении, если оно не превышает 2%.
Законопроектом устанавливается, что превышение разрешенной максимальной массы или нагрузки на ось транспортного средства менее чем на 2% получения специального разрешения не требует.
Таким образом, из редакции законопроекта неясно, является ли превышение разрешенной максимальной массы или нагрузки на ось транспортного средства на 2% максимально допустимым значением по результатам взвешивания, так как с учетом вышеизложенного существует риск возникновения условий, при которых превышение владельцами тяжеловесных транспортных средств разрешенной максимальной массы или нагрузки на ось составит в совокупности до 4%.
Учитывая, что перевозка грузов с превышением установленных весовых параметров является для владельцев транспортных средств экономически целесообразной, можно предположить, что перевозки тяжеловесных грузов будут осуществляться с учётом максимально допустимых нагрузок.
На основе установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 16.11.2009 № 934 формулы расчета размера платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам тяжеловесными транспортными средствами, и представленных Минтрансом России данных об общем пробеге по федеральным дорогам транспортных средств весом более 12 тонн и наносимом ими ущербе (письмо от 17.08.2012 № 02-01/04-1794ис) можно предположить, что ущерб автомобильным дорогам, компенсация которого в результате предлагаемых законопроектом мер осуществляться не будет, составит порядка 99 млрд. руб. в год1.
Полагаем, что указанная в пояснительной записке к законопроекту цель правового регулирования (сокращение числа обращений в уполномоченные органы за получением государственной услуги по выдаче специального разрешения) может быть достигнута за счет повышения качества осуществляемого на контрольных пунктах весового контроля.
По данным Минтранса России (письмо от 24.07.2012 № 03-01/03-2279ис), в настоящее время законодательством Российской Федерации не установлено требований к формам оценки соответствия контрольных пунктов.
Данное обстоятельство способствует нарушению соответствия применяемого на контрольных пунктах весового оборудования установленным метрологическим и техническим требованиям. По данным Ространснадзора (приложение к письму Минтранса России от 13.08.2012 № 3.1.12-2034), только семь из 52 стационарных контрольных пунктов соответствуют указанным требованиям, что, в свою очередь, обуславливает рост издержек для перевозчиков и стимулирует их обращение в уполномоченные органы за получением государственной услуги по выдаче специального разрешения.
В связи с изложенным полагаем, что законодательное закрепление требований к формам оценки соответствия применяемого на контрольных пунктах весового оборудования повысит качество осуществляемого весового контроля и, как следствие, может сократить число обращений за получением специального разрешения без увеличения вреда дорожному покрытию.
Таким образом, реализация положения законопроекта, предусматривающего увеличение разрешенной максимальной массы или нагрузки на ось транспортного средства до 2%, в представленной редакции сопряжена с риском увеличения расходов бюджетной системы Российской Федерации на обеспечение ремонтных работ в размере до 99 млрд. руб. ежегодно.
В связи с изложенным положение статьи 2 законопроекта в отношении разрешенной максимальной массы или нагрузки на ось транспортного средства нуждается в уточнении.
3.2. В соответствии с частью 1 статьи 31 Федерального закона № 257-ФЗ для осуществления автомобильных перевозок опасных грузов необходимо специальное разрешение.
Исторически специальное разрешение требовалось для перевозки примерно 20% от общего числа опасных грузов, отнесенных Правилами перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, утвержденными приказом Минтранса России от 08.08.1995 № 73, к перечню групп особо опасных грузов2.
При этом на практике до вступления в силу Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», перевозки опасных грузов осуществлялись в порядке, установленном указанным приказом Минтранса России, а норма Федерального закона № 257-ФЗ об обязательности специального разрешения для перевозки всех опасных грузов не применялась.
Впоследствии приказом Минтранса России от 04.07.2011 № 179 был утвержден Порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов, ограничивший перечень опасных грузов, для перевозки которых необходимо специальное разрешение, перечнем грузов повышенной опасности, установленным в подпункте 1.10.5 Приложения А к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ). В то же время норма Федерального закона № 257-ФЗ по-прежнему устанавливает необходимость получения специального разрешения для перевозки любого опасного груза, что создает проблемы в правоприменительной практике контролирующих органов.
В целях приведения положений Федерального закона № 257-ФЗ в соответствие с устоявшейся практикой законопроектом предлагается дополнить статью 31 Федерального закона № 257-ФЗ нормой о том, что перечень грузов повышенной опасности, для перевозки которых требуется специальное разрешение, утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства.
Вместе с тем из предлагаемой законопроектом редакции не следует, что указанный перечень утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти в соответствии с ДОПОГ.
В то же время согласно пункту 3 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2011 № 272, на внутрироссийские перевозки опасных грузов распространены требования приложений A и B ДОПОГ, в том числе к грузам, для перевозки которых требуется получение специального разрешения.
Таким образом, предлагаемое законопроектом регулирование может создать риск установления двух различных перечней опасных грузов, для перевозки которых необходимо получение специального разрешения.
В связи с изложенным полагаем необходимым в положении законопроекта, касающемся перечня грузов повышенной опасности, установить, что перечень особо опасных грузов утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с требованиями ДОПОГ.
4. Выводы о возможных последствиях принятия проекта акта
По итогам оценки регулирующего воздействия, в случае устранения указанных в настоящем заключении замечаний, может быть сделан вывод об отсутствии в законопроекте положений, способствующих введению избыточных административных и иных ограничений, обязанностей или необоснованных расходов для субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
5. Сведения о публичных консультациях по законопроекту
В процессе подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия в период с 28.08.2012 по 10.09.2012 были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Соответствующие запросы также были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию «Российский союз промышленников и предпринимателей», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Российско-германскую внешнеторговую палату, а также в ряд органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Результаты проведения публичных консультаций обобщены в справке о результатах проведения публичных консультаций (приложение к данному заключению).
Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, по проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования норм, регулирующих движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов»
Законопроект и перечень вопросов по нему были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско-германскую внешнеторговую палату. Получены отзывы от Российского автотранспортного союза, Ассоциации международных автомобильных перевозчиков.
- Субъектами предпринимательской и иной деятельности по законопроекту представлено следующее замечание, учитываемое в настоящем заключении.
Закрепление за федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, полномочия по утверждению перечня опасных грузов, относящихся к грузам повышенной опасности, полагаем избыточным в виду того, без учета требований ДОПОГ может создать ситуацию, при которой перечень опасных грузов, относящихся к грузам повышенной опасности, утвержденный указанным федеральным органом исполнительной власти, будет не соответствовать перечню грузов повышенной опасности, утвержденному ДОПОГ. - Также по законопроекту представлен ряд замечаний, не учитываемых в настоящем заключении и направляемых разработчику для сведения.
2.1. Предлагаемая редакция части 6 статьи 31 Федерального закона №257-ФЗ содержит внутренние противоречия: подпункт 7 не соответствует подпункту 1 в части выдачи специального разрешения в отношении транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных грузов.
Предлагаемая законопроектом формулировка соответствует действующим положениям указанной части 6 статьи 31 Федерального закона № 257-ФЗ и не вызывает внутреннего противоречия положений законопроекта.
2.2. Предлагаемой редакцией подпунктов 2-6 части 6 статьи 31 Федерального закона № 257-ФЗ предусматривается выдача специального разрешения соответствующим органом либо через уполномоченные им подведомственные организации. Во избежание неоднозначного толкования данной нормы полагаем необходимым предусмотреть в указанных подпунктах, что выдача специального разрешения осуществляется соответствующим органом или уполномоченными ими организациями. Данное замечание носит юридико-технический характер и не создает рисков для субъектов предпринимательской и иной деятельности.
2.3. Часть 5 изложить в следующей редакции:
«5. В случае, когда масса транспортного средства, осуществляющего перевозку тяжеловесного груза, не превышает предельно допустимую массу транспортного средства или превышает данную массу не более чем на 2%, а нагрузки на оси транспортного средства превышают установленные предельно допустимые значения более чем на 2%, но не более чем на 10%, специальное разрешение на такую перевозку выдается в упрощенном порядке. Порядок выдачи специального разрешения, указанного в части 1 настоящей статьи, включая упрощенный порядок выдачи такого разрешения, а также порядок согласования маршрута, предусмотренного данным специальным разрешением, порядок осуществления весового и габаритного контроля, в том числе порядок организации пунктов весового и габаритного контроля, и порядок установления постоянного маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства». Указанная в настоящем заключении позиция Минэкономразвития России в отношении положения законопроекта, которым предлагается исключить обязательность получения специального разрешения при превышении разрешенной максимальной массы или нагрузки на ось транспортного средства менее чем 2%, отличается от высказанной субъектами предпринимательской и иной деятельности в рамках публичных консультаций.
2.4. Необходимо разработать и утвердить перечень дорог для перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, а также регламент, согласно которому устанавливаются сроки ответа по согласованию маршрута перевозки с владельцами дорог. Данное замечание не относится к предмету правового регулирования законопроекта.
1 Учитывая, что пробег по федеральным автомобильным дорогам автомобилей с разрешенной максимальной массой более 12 тонн оценивается Минтрансом России в 16,5 млрд. км в год, а ущерб, наносимый такими автомобилями, - в 117 млрд. рублей в год, ущерб от проезда одного автомобиля указанной категории по 1 км федеральной автомобильной дороги может быть оценен примерно в 7,1 рубля в ценах 2012 года. При превышении установленной нагрузки на 10% издержки возрастут на 30 руб. / км, а при превышении на 2% - на 6 руб. / км. Соответственно, общий размер вреда автомобильной дороге от увеличения до 2 % разрешенной к перевозке без специального разрешения максимальной массы или нагрузки на ось транспортного средства увеличится на 99 млрд. руб. в год (16,5 млрд. км в год * 6 руб. / км).
2 Данные получены в рамках подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минтранса России «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов» от 30.05.2011 № 10978-ОФ/Д26.