Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 2 Южаков В.Н. Аннотация В статье рассматривается эволюция смыслов и правового регулирования государственных услуг в новейшей истории России. В рамках этой эволюции фактически возникает институт государственных административных услуг. Он появляется как инструмент содействия становлению рынка услуг в сферах деятельности органов исполнительной власти и ограничения их властных устремлений. Формируется понимание смысла государственных административных услуг как запроса граждан и их организаций на установление, подтверждение, изменение их прав. Основным содержанием эволюции правового регулирования государственных административных услуг стало формирование механизмов повышения их качества. Перспективой развития правового статуса государственных услуг, по мнению автора, является законодательное признание их одним из видов государственных функций. Начало 2000-х в России стало и началом пути по трансформации российского государства из государства властных полномочий в сервисно-ориентированное государство. В официальных документах тех лет еще сложно найти прямую постановку такой задачи, но уже в «Стратегии 2010» были предусмотрены действия по ее решению. На это, в частности, была ориентирована значительная часть предпринятых с тех пор усилий по развитию российского государственного управления. Своего рода констатацией этих усилий стал вывод, сделанный Министром экономического развития России Э.С. Набиуллиной на прошедшей в марте 2012 г. ежегодной международной конференции «Развитие государственного управления в России»: «Главная цель всей нашей общей работы – создать сервисное государство»¹. Ключевым инструментом в решении этой задачи являлась и остается институализация государственных услуг (признание их необходимости, установление и дифференциация правового статуса, установление и развитие требований к их составу, основаниям, условиям предоставления, качеству и механизмам его повышения). Институализация государственных услуг и работа по повышению их качества существенно (хотя и не исчерпывающе) конкретизируют общую декларацию о необходимости служения государства и его служащих людям (гражданам, налогоплательщикам). В этом работа по созданию сервисного государства, несомненно, отличается от памятного еще многим россиянам привлекательного лозунга времен развитого социализма: «Всё во имя человека, всё во благо человека». Как известно, в общественной оценке этого лозунга закрепилось отношение к нему, зафиксированное в кратком анекдоте, заканчивающемся фразой: «И я знаю, как его зовут»². Эволюция института государственных услуг в современной России свидетельствует о возможности и реальности иного пути, последовательного наполнения служения государства гражданам страны конкретным содержанием, – обеспечения их необходимым и достаточным набором государственных услуг ожидаемого ими качества. Понятие и статус государственных услуг в современной России Практически все те многочисленные услуги (равно как товары и работы), которые могли получить граждане России и их организации в рамках плановой социалистической экономики в течение 75 лет существования советской власти, по происхождению были государственными. Не имело смысла дополнительно именовать их государственными услугами. Начало перехода к рыночным отношениям изменило ситуацию. Уже в конце 90-х гг. возникла необходимость определить, в оказании (предоставлении) каких именно услуг участие государственных органов неизбежно и обязательно, каких – возможно, а каких – нежелательно; каким должно быть такое участие государственных органов в предоставлении услуг гражданам и их организациям (физическим и юридическим лицам). Важно было определиться и с тем как граждане и их организации могут влиять на качество различных услуг. С учетом этих обстоятельств в начале 2000-х гг. была признана необходимость четкого выделения из всей массы услуг, производимых и предоставляемых гражданам (а также иностранным гражданам и лицам без гражданства) и их организациям, тех услуг, которые могут предоставляться монопольно только: а) органами государственной власти и б) органами местного самоуправления. Первые стали именоваться государственными услугами, а вторые – муниципальными услугами. Предполагалось, что введение этих понятий прежде всего позволит: 1) сократить и упорядочить состав этих услуг, в том числе ограничить претензии органов власти и местного самоуправления, подведомственных организаций, учреждений, предприятий на навязывание россиянам все новых обязательных и обременительных для них «услуг»; 2) создать специальные (с учетом отсутствия в этих случаях рыночных инструментов влияния) механизмы повышения их качества; 3) повысить качество государственных и муниципальных услуг, а также удовлетворенность их качеством получателей государственных и муниципальных услуг; 4) создать рыночные условия для предоставления гражданам и их организациям всех остальных услуг. Официально термин «государственные услуги» впервые был определен в Указе Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В нем о государственных услугах было сказано как об одном из видов функций, выполняемых федеральными органами исполнительной власти. При этом функция по оказанию государственных услуг была определена как «осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц»³. Фактически же этот термин первоначально стали использовать в ином смысле. Прежде всего, для обозначения услуг, оказываемых непосредственно органами исполнительной власти (как федеральными, так и региональными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) по запросу конкретного гражданина или организации (физического или юридического лица). В этом же смысле (без специального определения) термин «государственные услуги» был использован в первом комплексном документе, специально ориентированном на повышение качества государственного управления в России, – в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.⁴.