Гражданское общество, «новый бизнес» и региональные элиты могут заставить власть отказаться от модели роста, ориентированной на перераспределение ренты. Доклад Евгения Ясина, Натальи Акиндиновой, Льва Якобсона и Андрея Яковлева для XIV Апрельской конференции ВШЭ
Правительственные дискуссии
Россия исчерпала старую модель роста. Несмотря на стабильные цены на товары российского экспорта на рубеже 2012/13 годов темп роста опустился до 2% и ниже. Альтернативы, рассматриваемые правительственными ведомствами и Центробанком, предлагают выбор между консервативной и экспансионистской экономической политикой. Первый вариант – жесткая бюджетная и денежная политика, второй – активное стимулирование роста за счет смягчения денежной политики ЦБ и увеличения бюджетных расходов. Однако оба варианта предполагают неизменность существующих институтов, что не позволяет добиться устойчивого роста, пишут в докладе «Состоится ли новая экономическая модель роста в России?», подготовленном к XIV апрельской конференции ВШЭ, Евгений Ясин, Наталья Акиндинова, Лев Якобсон и Андрей Яковлев.
Экспансионистский вариант ведет к нарастанию неопределенности в бюджетной и денежной сфере, не позволяя при этом добиться высоких темпов роста. Консервативный вариант означает продолжение деградации публичного сектора экономики. Сейчас российская экономическая политика застыла как бы между этими вариантами: после президентских выборов введение бюджетного правила совпало с ростом гособязательств в оборонной и социальной сферах. В результате растет бюджетная неопределенность. Повышение страховых взносов, расширение практики изъятия земель под госстроительство и увеличение силового давления на бизнес заставляет предпринимателей ориентироваться на краткосрочную перспективу, избегая «длинных» инвестиций. Инициатива и энергия бизнеса затухают в условиях бюрократической иерархии, которая их подавляет. А реформы, которые должны были делаться для «разморозки» рыночного механизма, с начала 2000-х годов остановлены.
Нынешняя бюджетная модель крайне неустойчива. Растут оборонные расходы (с 5,6% до 6,3% ВВП за 2011-2013 гг.), а повышение нагрузки на социальную сферу во многом выпадает на долю региональных бюджетов, у которых растет дисбаланс между доходами и расходами. Сценарий роста бюджетных расходов обеспечивает ускоренный рост, но в очень краткосрочной перспективе. Бюджетное стимулирование экономики неэффективно из-за плохого управления госресурсами – например, завышении цен при заключении контрактов о закупке товаров для госнужд. Строительство избыточной инфраструктуры за счет госсредств вместо средств заинтересованных в этих амбициозных проектах «Газпрома» и РЖД дает крайне низкую отдачу в плане ускорения ВВП.
Институты важны для роста
Плохая институциональная среда – основной ограничитель экономического роста. Она объясняет, уверены Ясин, Акиндинова, Якобсон и Яковлев, и увеличение оттока капитала, и замедление инвестиций. Повышение качества институтов всего на 1 балл по шкале IMD позволило бы при прочих равных увеличить ежегодные темпы роста примерно на 0,3% ВВП. Эту оценку получили два года назад Евгений Ясин, Наталья Акиндинова и Сергей Алексашенко в докладе «Сценарии и альтернативы макроэкономической политики» (см. стр 61-70).
Повышение качества управления в сфере госзакупок и госинвестиций могло бы, по скоромному расчету, вызвать прирост ВВП на 0,5-0,6%. Более серьезного эффекта можно было бы добиться, сопроводив эти меры шагами, повышающими доверие к государству в целом. Например, снижением силовой нагрузки на бизнес, наказанием силовиков, причастных к гибели предпринимателей и незаконным расследованием и т.д.
Переход к новой модели
Новая модель роста, по мысли авторов доклада, должна опираться на частную инициативу, развитие рыночных институтов и инвестиций в человеческий капитал. Она невозможна без реализации принципов верховенства права, политической конкуренции, перестройки отношений между бизнесом и правоохранительными органами, расширение полномочий местного самоуправления и развитие сферы инвестиций населения – здравоохранение, образование, рынок жилья, будущие пенсии.
Опорой, необходимой для перехода к новой модели, могут стать «новый бизнес», не имеющий достаточно стимулов для инвестирования в существующих условиях, и «новая бюрократия» – региональные элиты, заинтересованные в развитии своих территорий. Но нынешние правила игры создают стимулы к их оппортунистическому поведению – участию в перераспределении ренты. Система может быть изменена, верят авторы доклада, если российская элита договорится об изменении правил и будет их соблюдать под давлением политической конкуренции и сильного гражданского общества.
Бизнес поддержал бы движение от «вертикали власти» к новой модели. Он заинтересован в сокращении функций госаппарата в регулировании экономической деятельности и демонтаже иерархической системы, которая обходится экономике все дороже, при этом отторгает инновации и постепенно теряет эффективность. Такая модель может функционировать только в ситуации избыточных ресурсов.
Верхи бюрократического аппарата, «изначально рассчитывавшие вырабатывать стратегию и определять приоритеты развития страны, все больше втягиваются в решение мельчайших проблем, а у нижних звеньев системы управления расширяются возможности по манипулированию передаваемой наверх информацией», говорится в докладе.
Тотальная регламентация противоречит принципу учета местных особенностей – для решения региональных проблем нужны нестандартные подходы. Поэтому вторым союзником преобразований могут стать региональные элиты. Здесь авторы предлагают последовать примеру Китая, опираясь на конкуренцию между регионами.
Как же может происходить переход к новой модели? Авторы доклада полагают, что за счет давления со стороны гражданского общества, которое заставит элиты следовать тем же правилам поведения, которые обязательны для обычных граждан, предпринимателей и чиновников. Сейчас элиты освобождены от следования этим нормам. Давление различных социальных групп, гражданских организаций, и ужесточение бюджетных ограничений усилят давление на элиту, которая уже не сможет «откупиться» от неприятных норм. Условием для такого давления является продолжающаяся самоорганизация общества – граждане все меньше полагаются на государство и желают его подконтрольности гражданским структурам.
Критика
Доклад уже вызвал разноречивую реакцию. Например, политолог Владимир Гельман (Европейский университет в Санкт-Петербурге), основываясь на изложении работы в «Ведомостях», посетовал на бессмысленность призывать власть к «общественному договору». Никаких стимулов к тому, чтобы публично принимать и тем более выполнять какие бы то ни было обязательства перед теми или иными организованными агентами у Кремля сегодня нет, отмечает Гельман: «По доброй воле от распределения ренты никто не откажется».
Действительно, надежды авторов на рост гражданского общества и его признание властью в разгар прокурорских и минюстовских проверок большого числа НКО могут показаться прекраснодушием. Но в докладе не утверждалось, что новая модель роста – самый вероятный или тем паче уже реализуемый сценарий. В нем лишь говорилось, что если переход к новой модели возможен, то он, по всей вероятности, произойдет по описанному выше сценарию. Естественно, этот сценарий крайне оптимистичен: развитие господствующих сейчас в социальной и экономической политике трендов его не предполагает.
С другой стороны авторов опосредованно критиковал замминистра экономразвития Андрей Клепач. Расчет на то, что качество институтов повышает темпы роста, он назвал «институциональной иллюзией». Эта точка зрения очень распространена среди чиновников. «Институты – это фетиш. Их, конечно, надо создавать, с этим никто и не спорит. Но не могут быть условия, одинаковые для всех», – говорил год назад первый вице-премьер Игорь Шувалов.
Отсутствие связи между институтами и темпами роста Клепач доказывает так: развитые страны с высоким качеством институтов растут медленнее развивающихся; даже среди стран с близким уровнем развития зависимости нет: Испания, где институты хуже Германии и Франции, до кризиса росла быстрее их; в 1990-е годы демократические институты не мешали российскому ВВП падать, а в 2000-х гг. темп роста был выше нынешнего, хотя качество институтов было хуже; в Мексике и Казахстане уровень коррупции выше, чем в России, но первая страна растет медленнее, а вторая – быстрее, чем мы.
Приведенные Клепачем примеры не противоречат исходному тезису. Ведь качество институтов не является ни единственным, ни основным фактором, определяющим темпы роста. В каждом конкретном случае быстрый или медленный темп роста экономики объясняется конкретными причинами. Речь лишь о том, что качество институтов повышает темпы роста при прочих равных. Разумеется, дорогая нефть и фактор восстановительного роста, совпавший с трансформационным дивидендом в России 2000-х, могут перекрывать низкое качество институтов. Наконец, для делового климата важно не только статично измеренное качество институтов, но и динамика: направленность и темп их изменения.
Зарплаты бюджетников и социальный капитал
В докладе есть небольшой последний раздел, который сами авторы, не противореча действительности, характеризуют как недостаточно продуманный. В нем они предлагают маневр, позволяющий уменьшить неравенство в доходах и одновременно повысить инвестиции в человеческий капитал. Идея в том, что повысившиеся зарплаты бюджетников должны обеспечить сдвиг в потребительской корзине населения в сторону платных услуг: образования, медицины и накопительных пенсий. Чуть ли не 100% роста доходов может быть направлено на индивидуальные отчисления работников в систему добровольного медстрахования, на пенсионные взносы и образование.
Действительно, расходы на платные услуги за 2000-е годы не выросли – они составляют 15-16% всех потребительских расходов населения. Стабильной остается доля расходов на образование и здравоохранение. Нереформированные сектора бюджетных услуг давали населению иллюзию бесплатных образования и медицины, говорится в докладе.
Но как можно рассчитывать, что весь прирост доходов будет направлен бюджетниками на оплату услуг и будущие пенсии? Этого авторы не объясняют. Едва ли возможно обязать работников бюджетного сектора покупать полисы ОМС, дающие доступ к здравоохранению лучшего качества, чем по госстандарту. А если такая покупка не будет обязательной, то едва ли можно рассчитывать, что на медицину уйдет большая часть выросших доходов. У бюджетников могут быть другие приоритеты. Между тем в докладе приводится таблица (стр. 63), по которой почти половина госрасходов на повышение оплаты бюджетников вернется в бюджетную систему в виде платежей работников по ОМС. Аналогичная ситуация и с пенсионными взносами.
Конечно, повышение зарплаты может быть «фиктивным», т.е. увязанным с тем, что работник принимает на себя обязательства повысить платежи в пенсионную и медицинскую систему. Но тогда это не надо называть повышением зарплаты: «обман» едва ли будет благосклонно воспринят бюджетниками. Наконец, создавать для бюджетников обязательную пенсионную и медицинскую систему, предполагающую бoльшие, чем у всех остальных, взносы и лучшее качество услуг, – тоже едва ли верная мера. Это не снизит, а только повысит уровень неравенства. Гораздо правильнее – создать стимулы, которые мотивируют население добровольно увеличивать затраты на отрасли человеческого капитала. Но не за счет снижения качества и доступности услуг в этих сферах, предоставляемых государством бесплатно.