Предисловие
1. Бюрократия и власть
2. Бюрократия и демократия
3. Путинская бюрократия – субъект развития или его тормоз?
4. Бюрократия: часть общества или его контрагент?
5. Привлекательность госслужбы для населения
6. Россияне о привилегиях чиновников
7. Эффективность бюрократии в оценках россиян
8. Деловые и нравственные качества российского чиновничества в зеркале общественного мнения
9. Российская бюрократия: личный опыт общения населения
10. Коррупция: неизбежное зло?
К общим выводам

© Институт социологии РАН
http//www.isras.ru

© Представительство Фонда им. Ф. Эберта в РФ

Предисловие

О роли бюрократии, ее социальном облике говорят и пишут в последние годы довольно много. Немало при этом попыток все свести к традиционному образу российского чиновничества (жадность, грубость, чванливость, высокомерие и т. п.).

Однако есть и стремление попробовать разобраться в природе нынешней бюрократии, выяснить, как повлияли на нее современные российские реформы. Это действительно очень важно, ибо роль государственной бюрократии в современной России существенно усилилась, особенно на фоне трансформации ряда политических и демократических институтов. Как реагирует на данную ситуацию общественное мнение? Естественно, реакция россиян в этом вопросе далеко не однозначна.

В последнее время в российском обществе как никогда сильны антибюрократические умонастроения. Слово «чиновник» стало нарицательным. Любое соприкосновение обычного россиянина с государственным служащим разного уровня превращается в своеобразное испытание, сопровождаемое унижением, нарушением прав, волокитой, вымогательством. Зажатые с двух сторон бюрократией и работодателями, наши сограждане, при решении каких-либо вопросов, находятся в крайне затруднительном положении, поскольку различные институты по защите гражданских прав либо не существуют, либо малоэффективны.

Очевиден факт, что социальная и правовая незащищенность граждан усиливает роль государства и его институтов для значительной части общества. Более 60% населения утверждает, что «без помощи и поддержки государства им не выжить». Отсюда – поддержка большинством населения различных вариантов национализации крупных «олигархических» бизнес-структур, их фактический переход под контроль отдельных бюрократических групп и кланов. Консенсусной социально-политической ценностью последних лет является усиление роли государства во всех сферах жизни, его социальная ориентированность. Общество охотно, по крайней мере, без значительного сопротивления, передает государству свои прерогативы, такие, например, как выборы местной власти, формирование партийной системы, социальная и трудовая защита.

С одной стороны, в основе данного противоречия лежат патерналистские представления общества о «должном» государстве, способном защитить своих граждан и реализовать их интересы, а с другой – сложившаяся практика подчинения интересов государственной бюрократии частным и корпоративным интересам, ее неспособность к реализации общественных запросов, общая неэффективность. Причем недовольство общества конкретными проявлениями государственной бюрократии растет параллельно росту ожиданий улучшения эффективности деятельности «должного» государства.

Подобная картина характерна для большинства обществ переходного типа, в которых проводится авторитарно-бюрократическая модернизация. На рубеже 90-х годов Россия столкнулась с проблемой институциональной бессубъективности, общество атомизировалось, жизнь большинства людей оказалась подчинена задачам социального и физического выживания, адаптации. Институты власти оказались оторваны от социальной базы, перестали быть носителями и выразителями общественных интересов, быстрыми темпами стали расти коррупция и взяточничество. Произошло сращивание высшей государственной бюрократии и крупного капитала.

В этих условиях центральная власть сделала ставку на государственную бюрократию, как потенциального носителя новой национальной субъектности, противостоящего как бизнес-группировкам, так и политической элите. В рамках избранной стратегии начала проводиться административная реформа, выстраиваться «вертикаль власти». То есть была поставлена задача связать единым административным механизмом разрозненные бюрократические группы, как федеральные, так и региональные, ослабить давление на них со стороны бизнес-групп, региональных властей, криминальных структур. Каковы предварительные итоги реализации этой стратегии? Насколько она эффективна? В какой степени государственная бюрократия справляется с возложенной на нее функцией выразителя национальных и общественных интересов? Каков механизм мотивации принятия решений на государственно-бюрократическом уровне? Почему общество продолжает негативно воспринимать чиновничество? Какова специфика массового слоя бюрократии? Как соотносятся бизнес-интересы и интересы чиновничества? Каковы причины роста коррупции и можно ли ее победить?

По-разному можно подойти к поиску ответов на поставленные вопросы. Сугубо теоретические, политэкономические и даже политологические подходы здесь не помогут. В данном случае природная комплексность проблемы требует социологического участия, использования возможностей социологической науки проникнуть в суть явления, собрать о нем представительный эмпирический материал, а в дальнейшем на междисциплинарном уровне выйти на аналитические обобщения.

Данная идея нашла отражение в двух социологических исследованиях, проведенных Институтом социологии (ИКСИ) Российской Академии наук совместно с Представительством Фонда им. Ф. Эберта в РФ. Первое исследование на тему «Бюрократия и власть в новой России» носило массовый характер, оно было проведено в июле 2005 г. во всех территориально-экономических районах страны (согласно районирования, принятого Росстатом), опрошено 1500 респондентов, представляющих 11 социальных групп населения: рабочих предприятий, шахт и строек; инженерно-техническую и гуманитарную интеллигенцию (преподаватели вузов, ПТУ, ученые, учителя школ); работников торговли, сферы бытовых услуг, транспорта и связи; служащих; предпринимателей малого и среднего бизнеса; военнослужащих и сотрудников МВД; жителей сел и деревень; городских пенсионеров; студентов вузов; безработных. Опрос проводился в 58 поселениях, пропорционально населению мегаполисов, областных центров, районных городов и сел.

Второй опрос представляет собой экспертный характер. В роли экспертов выступали госслужащие, чиновники, работающие в системе госуправления на нижнем и среднем уровнях. Были опрошены 300 работников районных, городских, областных администраций (мэрий). Результаты сопоставительного анализа приводятся в тексте настоящего доклада.

Осуществление массового и экспертного опросов позволило поставить и осветить в докладе следующие важные проблемы:

• государство и реальная власть: ее различные уровни, противостояния; административная вертикаль, ее эффективность и влияние на жизнь простых россиян;
• функции государства, разграничение ответственности между ним и обществом;
• непосредственные контакты между обществом и бюрократией, их интенсивность и эффективность; негативный образ бюрократии, сформированный из реальной практики;
• групповые и корпоративные интересы бюрократии: привилегии, отношения с бизнесом.
• реальные и потенциальные механизмы контроля общества над бюрократией;
• роль СМИ, политических партий, профсоюзов, местного самоуправления в решении данной проблемы.
• деловой образ современного государственного служащего глазами населения.

Исследование и доклад выполнены рабочей группой ИС РАН (ИКСИ РАН) в составе: руководитель исследования, лауреат Государственной премии РФ в области науки и техники М.К. Горшков (предисловие, концепция и программа исследования, заключение, общая редакция); соруководитель исследования В.В. Петухов (концепция и программа исследования, разделы 1, 2); А.Л. Андреев (раздел 8); Л.Г. Бызов (раздел 3); С.В. Горюнова (раздел 5); Е.Н. Кофанова (раздел 10, научно-вспомогательная работа); Ю.П. Лежнина (раздел 6); Е.И. Пахомова (раздел 9); Н.Н. Седова (раздел 7); Н.Е. Тихонова (программа исследования, раздел 4).

Научный редактор – Н.И. Покида.

Научный консультант – руководитель Представительства Фонда им. Ф. Эберта в РФ доктор М. Бубе.

Компьютерная верстка – Р.Ю. Зенина.