Опубликовано в журнале "Государственный надзор"

"Государственный надзор", №1 2014, стр. 12-14, pdf

Олег ШЕСТОПЕРОВ,
генеральный директор
АНО ИКЦ «Бизнес-тезаурус»,
к.э.н.

Татьяна РУКАВИШНИКОВА,
эксперт АНО «Национальный институт
системных исследований
проблем предпринимательства»

1 июля 2013 года вступило в силу Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 года №1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Нововведения, связанные с этим, были направлены на повышение качества проведения оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Но вместе с тем они несли в себе следующий риск: функции по оценке переданы незаинтересованным лицам (разработчикам регулирования). И в целях недопущения снижения качества оценки необходим контроль их деятельности, а также ресурсное обеспечение и обучение новому виду деятельности. Данный риск, как свидетельствуют результаты мониторингов НИСИПП¹, фактически наступает. Разработчики чересчур формально относятся к процедуре оценки, при этом ряд процедур, закрепленных в НПА, систематически не выполняется.

Начинается все с Минэкономразвития России (МЭР), а оно – уполномоченное в сфере ОРВ ведомство и первым должно поддерживать качество – и свое (в первую очередь), и разработчиков. Но МЭР проведение первичной оценки и публичные обсуждения переложило на разработчиков, не участвуя в данных процессах, что не замедлило дать свои «плоды».

Отмечается низкий уровень дисциплины и аккуратности разработчиков и уполномоченного органа при размещении документов на едином портале regulation.gov.ru. Зачастую отсутствует ряд документов, необходимых участникам публичных обсуждений (консультаций, далее также – ПК) для обсуждения. За II полугодие 2013 года только 311 проектов актов из 409, размещенных для ОРВ, сопровождались файлом сводного отчета о такой оценке. Разработчиками закачивались по ссылкам на сводный отчет другие документы, либо файл отчета не мог быть просмотрен или скачан в распространенных браузерах.

В среднем около 25% документов оказались недоступными для публичного обсуждения. При этом МЭР умудряется смотреть на это сквозь пальцы и без проблем выдает положительные заключения по проектам актов, которые были размещены без сопроводительных документов, и без сводного отчета прежде всего. Отметим, что отсутствие сводного отчета при проведении ПК – прямое нарушение ППРФ №1318. По смыслу постановления публичное обсуждение не может быть начато без опубликования сводного отчета вместе с текстом проекта акта.

МЭР также не отличается дисциплиной подготовки и размещения документов на сайте. Во-первых, МЭР публикует заключения ОРВ (ЗОРВ) без названия, без даты, без указания характера заключения (положительное/отрицательное). Во-вторых, МЭР систематически нарушает установленные сроки подготовки и размещения ЗОРВ на портале (60% ЗОРВ публикуется с просрочкой, то есть готовится более 20 дней).

Собственная работа МЭР как разработчика (в этом смысле он выступает наравне с остальными) оставляет не то чтобы лучшего желать, а хуже, чем у многих из остальных. Так, по «антидисциплине» размещения сводных отчетов МЭР занимает 6-е место, а по доле сводных отчетов с ошибками (недочетами) находится на среднем уровне, его обходят, например, ФАС России, Минприроды России и некоторые другие. При этом доля эта от раунда к раунду только возрастает. 16 актов выносилось на ОРВ – ни один отчет не выпущен без недочетов (при анализе мы выделяем самые существенные и очевидные). Многие не по форме своего же приказа МЭР № 290. Характер заключений самим себе (или, точнее, Департамент ОРВ – департаментам-соседям) – естественно, положительные.

Факты мониторингов НИСИПП говорят о том, что содержание сводного отчета разработчика практически не принимается МЭР при подготовке ЗОРВ во внимание; при экспертизе не используется Методика ОРВ, утвержденная приказом МЭР № 290. Есть основания полагать, что при подготовке ЗОРВ имеет место избирательное отношение к разработчикам, а планка качества при экспертизе материалов разработчиков для некоторых из них занижена. Более того, то, с чего начало МЭР, выдавая заключения по новым правилам, очень похоже на то, что в экономической теории называется ухудшающим отбором. Те ведомства, которые стараются, исправляют ошибки, оказываются в группе блокируемых уполномоченным органом, – те же, кто изначально пошел по низкой планке качества проведения ОРВ, напротив, проходят дальше с положительными заключениями МЭР.

Как выяснилось из мониторинга заключений об ОРВ, ряд ведомств-разработчиков предпринял попытки уточнить сводные отчеты и исправить очевидные недоработки, в частности – Минфин России и Ростехнадзор. Но именно эти разработчики и получили основное количество отрицательных заключений. В то же время Роспотребнадзор, Федеральная таможенная служба исправлением ошибок пренебрегли, однако все их заключения являются положительными. Заметим, что отчеты Роспотребнадзора ставились на первые места практически в каждом раунде Мониторинга как наиболее часто упоминаемые в связи с ошибками и несоответствием форме, утвержденной приказом Минэкономразвития России № 290. Другими словами, требованиям и рекомендациям Методики ОРВ, утвержденной тем же приказом, они не соответствовали больше других.

Если не предпринять никакие действия, то в ближайшем будущем возможно усугубление ситуации и, как результат, сведение на нет всех достижений, заложенных во исполнение Указа Президента РФ № 601. Поскольку нарушения порядка проведения ОРВ отмечаются у всех без исключения органов исполнительной власти, в ситуацию необходимо вмешаться вышестоящему органу. Если уж мы не соблюдаем обязательные Правила, придуманные нами же, то что же тогда говорить о Рекомендациях ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) по регуляторной политике, международной организации, куда мы так активно стараемся вступить. Между тем оценка регулирующего воздействия, причем как проектов нормативных правовых актов, так и действующих НПА, в этих рекомендациях занимает важнейшее место как инструмент согласования интересов бизнеса, граждан и органов власти – регуляторов. И выполнение рекомендаций в чем-то одном не приведет к успеху – необходимо реализовывать весь комплекс.

Вот только часть того, чего нам в России, по мнению авторов, не хватает в сфере ОРВ и смежных с ней:

1. Разработать и принять Концепцию регуляторной политики, которая включала бы помимо ОРВ комплекс механизмов по совершенствованию нормотворческого процесса и его результатов и базировалась бы на лучших практиках ОЭСР и Европейской комиссии, в частности на принципах и механизмах концепции Smart Regulation.
2. Утвердить систему KPI разработчиков и уполномоченного органа, характеризующую качество работы ФОИВ по подготовке уведомлений, сводных отчетов, проведению ПК, а для уполномоченного органа (МЭР) – заключений об ОРВ, а также работы по контролю качества на ранних стадиях (до направления итогов в МЭР). Эта же система должна содержать показатели, направленные на ограничение объемов продуцируемых текстов актов, и быть четко увязанной с Концепцией регуляторной политики.
3. Решить скорейшим образом технические проблемы единого портала regulation.gov.ru – организованной в 2013 году площадки для обсуждения проектов актов и инициатив по их разработке, а также распространить на его действие правила размещения открытых данных. Установить систему автоматической проверки документов, размещаемых на едином портале, в том числе не позволяющую разработчикам загружать неполные или неверные документы, переходить к следующему этапу до тех пор, пока пакет документов не будет полным.
4. Разработать и утвердить методическую базу (стандарты и руководства по их достижению) проведения публичных обсуждений, а также уточнить нормативную правовую базу с учетом многоканальности проведения публичных обсуждений, многообразия способов их проведения.
5. Ввести, наконец, полноценную оценку фактического воздействия НПА.
6. Решить проблему методического обеспечения процесса библиотеками лучшей российской и зарубежной практики.
7. Развивать аналитические возможности, заложенные в едином портале, включая проведение аналогичных мониторингов, составление рейтингов разработчиков, размещение FAQ, методических материалов, проведение опросов участников публичных обсуждений.
8. Определить реальную материальную базу для развития ОРВ как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Объем вкладываемых в развитие ОРВ ресурсов должен быть сопоставим с ожидаемой пользой от данного института, иначе ожидания превратятся в иллюзию.

А федеральные органы исполнительной власти, и МЭР в первую очередь, пока застряли на банальных вещах – дисциплинированно исполнять правила, которые сами себе и установили. Так дело не пойдет...

¹ Мониторинг документов, размещаемых разработчиками проектов нормативных правовых актов на портале regulation.gov.ru для публичного обсуждения в рамках проведения оценки регулирующего воздействия. Раунды 1-6. НИСИПП, июль 2013 г. – январь 2014 г. Электронный ресурс: http://nisse.ru/analytics/monitoring/?SECTION_ID=94;
Мониторинг документов, размещаемых на портале regulation.gov.ru на стадии подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия. Раунд 1. НИСИПП, декабрь 2013 г. Электронный ресурс: http://nisse.ru/articles/details.php?ELEMENT_ID=129827