В последнее время все чаще слышатся голоса о необходимости возврата к системе поддержки малого предпринимательства, существовавшей во второй половине 1990-х - самом начале 2000-х годов.
По сути, речь идет о двух компонентах. Первый - это возврат к прежней федеральной (и региональной) инфраструктуре поддержки плюс увеличение финансирования направления (больше денег любят все). Второй - восстановление существовавших ранее элементов регулирования сектора МСП в части "неухудшения налоговых условий". Попробуем выяснить, к чему приведет реализация первого компонента.
Сторонники озвученных мер предлагают, по сути, восстановить Госкомитет РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства и Федеральный фонд поддержки предпринимательства. Кроме того, предлагается увеличить выделение федеральных бюджетных средств на поддержку МСП минимум в десять раз.
Чтобы понять, как это будет работать, надо вспомнить, как выстраивалась система два десятилетия назад.
В конце 1991 года создается комитет по малому предпринимательству, но он просуществовал всего несколько месяцев.
Далее в течение 1992-1994 годов существовала следующая схема: Государственный антимонопольный комитет как лидер (защитник) малого бизнеса и координатор других госорганов (министерства экономики, финансов).
В 1993 году создается Фонд поддержки предпринимательства и развития конкуренции, в 1995 году переформатировавшийся в Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства (ФФПМП). Так сказать, финансовый инструмент (прямое выделение займов плюс гарантии). Вслед за этим вырастает система региональных фондов.
С 1994-1995 годов разрабатываются специальные государственные программы поддержки МП.
В 1995 году снова создается Государственный комитет по развитию и поддержке малого предпринимательства (функции же заказчика государственных программ поддержки малого предпринимательства остаются за ФФПМП, что сразу породило конфликт интересов и конкуренцию двух ведомств). Век этой реинкарнации Госкомитета тоже был не слишком долог.
В 1998 году функции поддержки МП (средний бизнес тогда не был прописан в законе в качестве нуждающегося) передают Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, а в первой половине 2000-х - в Минэкономразвития.
Постоянным изменениям оргструктуры, отвечающей за "политику поддержки и развития малого предпринимательства", сопутствовали бесконечные кадровые перетасовки, приводящие только к тому, что скудные финансовые потоки просто корректировали свое движение в ту или иную аффилированную сторону. На ситуацию в секторе малого предпринимательства в целом это никак не влияло.
Делая попытки стимулировать (или диктовать) развитие приоритетных направлений МП (отраслевые, региональные), государство выделяло "льготные кредиты" (займы) малому бизнесу в "социально значимых" отраслях. В результате фонды поддержки предпринимательства выдали значительное число ничем не обеспеченных займов, что по факту привело только к расцвету коррупции и подрыву финансовой базы деятельности большинства фондов (обратно средства, как правило, не возвращались, а фондирование пополнялось за счет нового притока куцых бюджетных средств).
С 1995 года вся система поддержки МП базировалась на рамочном законе "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации", а основным инструментом служили специальные федеральные, региональные и местные программы поддержки малого предпринимательства.
Все принятые в последующем федеральные программы (всего их было четыре) строились примерно по одной и той же схеме.
Во-первых, декларировалась цель (или несколько целей). В программе 1994-1995 годов ею провозглашалось "создание на федеральном уровне экономических, правовых и организационных условий для формирования в России развитой инфраструктуры малого предпринимательства, обеспечивающей его эффективный рост".
В программе 1996-1997 годов - "обеспечение устойчивого развития малого предпринимательства в производственной, инновационной и других сферах экономики".
В 1998-1999 годах - "создание благоприятных условий для устойчивой деятельности малых предприятий"; в 2000-2001 годах (последняя программа из прежней парадигмы, пролонгированная на 2002 год) - "обеспечение благоприятных условий для развития малого предпринимательства".
Во-вторых, обозначались задачи программы. Только в программе 1994-1995 годов была заявлена одна задача - содействовать в оснащении субъектов малого предпринимательства современным оборудованием и технологиями. Во всех последующих программах задачи выделялись целым блоком (иногда их формулировки дублировали цели, иногда - направления поддержки и даже конкретные мероприятия).
Третьим пунктом декларировались основные направления поддержки. Традиционно во всех программах планировалась работа над формированием и (или) совершенствованием нормативно-правовой базы поддержки малого предпринимательства; формированием и (или) совершенствованием механизмов кредитно-финансовой и инвестиционной обеспеченности, обучением и (или) кадровым обеспечением, формированием и совершенствованием инфраструктуры поддержки. Традиционным было и "международное сотрудничество в сфере малого предпринимательства" (кататься за рубеж за казенный счет "федеральные поддержанты" всегда любили - и тогда, и сейчас). На последнем этапе разработке в рамках каждого направления формулировались уже "конкретные мероприятия", включаемые в программу.
Все программы как на федеральном, так и на региональном уровне своих целей никогда не достигали.
Причины неудач эксперты перечисляли неоднократно. Вот далеко не исчерпывающий список: нечеткость определения конечных целей, неполнота мер, предусматриваемых для достижения желаемых результатов, неопределенность ожидаемых результатов, нечеткость определения ответственности за реализацию различных мер, нескоординированность мер поддержки, осуществляемых по разным направлениям, необоснованность сроков реализации мер и несогласованность логически связанных мер по срокам выполнения, нереалистичность программ из-за ее ресурсной необеспеченности, изначальная нацеленность на "освоение", прямое и косвенное растаскивание бюджетных средств (насколько известно, заявляемые средства из внебюджетных источников за все годы реализации всех федеральных программ так ни разу и не были привлечены), повторяемость одних и тех же мероприятий из программы в программу с изначальным пониманием того, что большинство из них снова не будет выполнено.
Еще одним недостатком федеральных (как и большинства региональных) программ следует также назвать отсутствие глубокого анализа результатов реализации предыдущих и оценки их эффективности (влияния вложенных в реализацию программ средств федерального бюджета на основные параметры развития малого предпринимательства в стране). Зачастую даже не перечислялись выполненные мероприятия.
Федеральная программа 1998-1999 годов была единственной, в которой признавалось, что из 81 намеченного предыдущей программой мероприятия полностью было выполнено только 53%, частично - 25% и не выполнено 22%.
Правда, причины этого, как всегда, назывались постфактум - "излишние административные барьеры", "другие неблагоприятные условия при создании и функционировании малых предприятий", а также "нечеткая согласованность действий исполнителей реализации мероприятий", "организационные просчеты", "нарушения при финансировании мероприятий программы и недостаток ресурсов".
Из программы в программу кочевала фраза о сложившейся системе поддержки малого предпринимательства, включающей государственную и негосударственную инфраструктуру (государственные органы, федеральный и региональные фонды, торгово-промышленные палаты и т. д.). Анализа и оценки эффективности работы этой инфраструктуры, получающей бюджетное финансирование, также ни одна программа не давала.
Самым удивительным было то, что именно в период действия и финансирования этих программ (1996-2002 годы) роста малого предпринимательства не происходило, рост начался в 2003 году (когда программ уже не было) и продолжался вплоть до 2007-2008 годов.
То есть в тот период, когда росла из-за экономической конъюнктуры большая экономика (был платежеспособный спрос). В 2009 году произошел резкий спад (грянул мировой финансово-экономический кризис).
В качестве примера охвата МП мероприятиями федеральных программ можно привести данные исследования ИКЦ "Бизнес-Тезаурус", проведенного весной 2001 года в шести регионах РФ (опрошено 568 малых предприятий).
С федеральной программой господдержки 1994-1995 годов были знакомы только 12% опрошенных предпринимателей, с программой 1998-1999 годов - 21,7%; с программой 2000-2001 годов - уже почти треть (30,2%).
Таким образом, степень знакомства малого бизнеса с федеральными программами поддержки предпринимательства год от года неуклонно росла. Однако, отвечая на вопрос, насколько эти программы повлияли на изменение условий деятельности субъектов малого бизнеса, преобладающая часть предпринимателей сказали, что практически не повлияли. Нашлись даже такие, кто считал, что федеральные программы повлекли за собой ухудшение условий их деятельности. Примерно так же оценили предприниматели влияние федеральных программ на результативность деятельности сектора МП. Относительно большая часть респондентов по всей выборке в целом (36,1%) выбрала вариант "Практически не повлияли". Чуть меньше (29,1%) затруднились с ответом на этот вопрос. Позитивную оценку влияния федеральных программ поддержки на результативность сектора МБ дали только 20% предпринимателей. Определенная часть предпринимателей посчитали, что федеральные программы негативно повлияли на малый бизнес (14,8%).
Таким образом, механизм федеральных государственных программ поддержки МП себя не оправдал.
Малый бизнес в России существовал и стагнировал сам по себе, программы реального влияния на его положение не оказывали.
Такая же ситуация была и в отношении региональных программ, которые просто калькировались с федеральных без учета спроса, возможностей и особенностей развития малого бизнеса на местах.
Многолетнее переписывание приоритетных федеральных мероприятий с целью получить под это средства из федерального бюджета также приводило к тому, что региональные программы не выполнялись, а то, что выполнялось, было крайне неэффективным. Комплексного и детального анализа (оценки) результатов реализации региональных программ и их эффективности государственными органами (Госкомитет, МАП России, ФФПМП) тоже не проводилось по понятным причинам.
Таким образом, действующий в 1990-х - начале 2000-х годов механизм государственной поддержки малого предпринимательства через разработку и реализацию региональных программ поддержки малого предпринимательства также себя не оправдал.
При этом не очень понятно, чем отличается старая схема от ныне существующей. Так, сегодня уже есть гарантийные фонды субъектов РФ, есть микрофинансовые организации, получающие под выдачу микрозаймов федеральные, региональные и местные бюджетные средства. Зачастую те же самые региональные фонды поддержки предпринимательства, сохранившиеся с 1990-х годов, совмещают в себе функции микрофинансовых организаций и гарантийных институтов. А не так давно принято решение о создании Федерального гарантийного фонда (так называемое Агентство кредитных гарантий) с объемом капитализации 50 млрд руб.
Соответствующий документ был подписан Дмитрием Медведевым сегодня, 6 мая. Чем функционально может заниматься еще и предлагаемый к воссозданию Федеральный фонд поддержки малого и среднего предпринимательства, совершенно непонятно.
В структуре Минэкономразвития сегодня существует профильный департамент, основной функцией которого и является развитие малого и среднего предпринимательства.
Однако по сути департамент занимается тем, что каждый год собирает заявки с регионов и дальше распределяет федеральные средства в объеме по 18-19 млрд руб. в региональные бюджеты на цели поддержки. Понятно, что цели у департамента шире: и проекты нормативки писать, облегчающие жизнь сектора, и ежегодные доклады готовить о состоянии МСП, и измерять эффективность использования бюджетных средств на сектор. Но все равно ведь не делает этого. Можно ли думать, что новый комитет будет заниматься чем-то принципиально отличным? Хочется надеяться, хотя весь прошлый опыт говорит, что оснований для этого немного.