В 2013 году по итогам проведенной научно-исследовательской работы было утверждено [1] Положение о порядке проведения оценки регулирующего воздействия (ОРВ) проектов нормативных правовых актов Костромской области (НПА) и Порядок проведения публичных консультаций[2].
Типовой порядок проведения публичных консультаций с региональными объединениями предпринимателей, согласно приложению к техническому заданию по данной работе[3], должен был быть основан на «лучших действующих практиках организации публичного обсуждения проектов НПА не менее трех субъектов Российской Федерации».
Не известно, на основе каких практик проводилось исследование, но утвержденный в итоге порядок проведения ОРВ, в какой-то степени, оказался преисполнен новациями, которых нет не только в других регионах, но и в Методических рекомендациях Минэкономразвития России[4].
1. Одной из таких новаций является фактическая закрытость проводимых в Костромской области публичных консультаций при декларируемом принципе публичности их проведения с заинтересованными сторонами процесса ОРВ[5]: публичные консультации проводятся с региональными объединениями предпринимателей, с которыми уполномоченным исполнительным органом по ОРВ заключены соглашения о взаимодействии[6]. Отсюда может быть сделан вывод о том, что предложения, поступившие от других субъектов предпринимательской деятельности, граждан и общественных организаций, на практике могут не учитываться.
Но даже если с организацией заключено такое соглашение, вероятность того, что в установленный срок по проекту НПА будут направлены объективные предложения, остается крайне мала (срок публичного обсуждения проекта НПА составляет 5 календарных дней со дня его размещения на официальном сайте, за исключением проектов законов Костромской области, в отношении которых срок публичного обсуждения не может составлять менее 10 календарных дней[7]).
Для справки: в Методических рекомендациях Минэкономразвития России[8] такой срок рекомендуется устанавливать не менее, чем 15 календарных дней со дня размещения проекта НПА и сводного отчета на официальном сайте.
Таким образом, участие в провидимых в Костромской области публичных консультациях, по сравнению со сложившейся на федеральном уровне и в ряде других субъектов Российской Федерации практикой проведения ОРВ, представляется затруднительным. Впрочем, ранее здесь об этом уже писали[9]. Скажу только, что за весь 2014 год лишь единожды Костромской союз промышленников успел за период проведения публичных консультаций указать в своем отзыве об отсутствии замечаний и предложений[10].
2. Другой особенностью порядка проведения ОРВ в Костромской области являются контрольные листы определения необходимости проведения такой процедуры.
Всего три вопроса, один из которых «требуется ли проведение ОРВ (да/нет)», и, при отсутствии положительного ответа, ОРВ можно не проводить. Таким образом, наличие в проекте НПА положений, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, может определяться самим разработчиком без какого-либо анализа со стороны уполномоченным исполнительным органом по ОРВ. При этом даже не предусмотрена обязанность разработчика проекта НПА приводить обоснования, по которым процедура ОРВ не должна проводиться[11].
Соответствует ли такой подход требованиям пункта 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), по смыслу которых «ОРВ проводится в отношении всех проектов НПА субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной предпринимательской деятельности? Судебная практика Верховного суда позволяет сделать вывод о том, что не соответствует[12].
3. На практике уполномоченный орган по ОРВ в Костромской области[13] сам не проводит анализа проекта НПА на предмет выявления в нем положений, подлежащих ОРВ, не организует проведение публичных консультаций и не подготавливает проект заключения об ОРВ.
Все основные процедуры, связанные с проведением данной процедуры, в соответствии с приказом департамента экономического развития Костромской области от 07.11.2013 № 74 отнесены к функционалу подведомственного ему ОГБУ «Агентство по развитию предпринимательства Костромской области».
Получение и анализ замечаний и предложений хозяйствующих субъектов по проекту НПА, фактически проводимый другим хозяйствующим субъектом (а не органом государственной власти), с последующей подготовкой им же заключения об ОРВ:
- способствует завуалированию ответственности за подготовленное заключение об ОРВ и напрямую сказывается на объективности сделанных в нем выводов о последствиях устанавливаемого проектом НПА регулирования;
- противоречит положениям Федерального закона № 184-ФЗ[14];
- не предусмотрено Методическими рекомендациями Минэкономразвития России[15];
- нивелирует смысл Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601[16], в целях реализации которого постановление администрации Костромской области «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области» было принято;
- содержит признаки нарушения требований Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в соответствии с пунктом 3 статьи 15 которого запрещается на общих основаниях совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с последним обстоятельством Управлением ФАС России по Костромской области в настоящее время выдано определение о назначении дела о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению.
Насколько выбранный в Костромской области подход оказался эффективным для целей ОРВ показывает практика. Согласно данным официального сайта департамента экономического развития Костромской области[17], с момента внедрения процедуры в Костромской области (27.06.2013) было подготовлено 10 заключений об ОРВ[18] (оценить фактическое количество проведенных за определенный период оценок довольно проблематично, поскольку указывать дату проведения ОРВ на официальном сайте или хотя бы в тексте самих заключений посчитали излишним).
Для сравнения только за 2014 год проведено:
- в Липецкой области – 43 заключения[19];
- в Ульяновской области – 45 заключений [20];
- в Югре – 49 заключений [21];
- в Краснодарском крае – 126 заключений [22];
- в Вологодской области – 127 заключений [23].
Под процедуру ОРВ не попали такие «не связанные с регулированием предпринимательской и инвестиционной деятельности» проекты НПА, как, например, Закон Костромской области «О внесении изменений в статьи 4 и 5 Закона Костромской области «О транспортном налоге», постановление администрации Костромской области «О порядке предоставления субсидии на создание собственного бизнеса начинающим субъектам малого и среднего предпринимательства на 2014-2015 годы» и даже Закон Костромской области «Об экспертизе муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и оценке регулирующего воздействия проектов таких актов».
В свою очередь, ни одно из подготовленных заключений об ОРВ не является отрицательным. Попытка какой-либо оценки выгод и издержек каждого из рассматриваемых вариантов достижения поставленных в проекте НПА целей предпринята только в отношении трех проектов НПА [24]. Количественная оценка выгод и издержек от вводимого проектом НПА регулирования в заключениях об ОРВ практически не проводилась. Остальные заключения об ОРВ вообще не несут в себе какой-либо полезной для разработчика проекта НПА информации.
Отсутствие возможности оказать фактическое влияние на процесс подготовки проекта НПА путем направления в рамках ОРВ предложений может демотивировать к участию в публичных консультациях.
На практике достижимость заявленных в Положении о порядке проведения ОРВ задач по выявлению в проекте НПА положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и консолидированного бюджета Костромской области вызывает сомнения.
Впрочем, об оценке расходов какого бюджета может идти речь, если действие данного Порядка вопреки установленным им же задачам[25] не распространяется на проекты НПА «по вопросам областного бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и отчетов об их исполнении, межбюджетных отношений, администрирования доходов в бюджетную систему Российской Федерации и о предоставлении бюджетных инвестиций»[26]?
Закрытость проводимых в Костромской области публичных консультаций и короткий срок их проведения, широкий перечень оснований, по которым ОРВ вообще может не проводиться, недостаточный контроль за анализом подготавливаемых проектов НПА и низкое качество подготовленных заключений об ОРВ не позволяют сделать вывод об отнесении данной процедуры в Костромской области кдейственному средству снижения административных барьеров в экономике, призванному служить искоренению причин и условий, снижающих конкуренцию и порождающих коррупцию в российском обществе[27].
Вместе с тем, основные этапы внедрения процедуры ОРВ были выполнены (соответствующий закон издан[28], порядок проведения ОРВ утвержден, уполномоченный орган назначен), а определенные предпосылки для формирования механизма обратной связи между бизнес-сообществом и органами государственной власти Костромской области в вопросах разработки проектов НПА созданы.
Данные обстоятельства позволили Костромской области занять 31 место в общем рейтинге качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации, подготовленном Минэкономразвития России[29].
В конечном счете, Костромская область сейчас только начинает внедрять у себя данную процедуру, поэтому «не исключено, что принятая к настоящему времени модель реализации ОРВ претерпит изменения»[30].
10.02.2015
[1] Утверждены постановлением администрации Костромской области от 27.06.2013 № 265-а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области».
[2] Полное наименование: «Порядок проведения уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области по оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов публичных консультаций по проекту нормативного правового акта».
[3] Приложение к техническому заданию на выполнение научно-исследовательской работы по теме «Совершенствование механизмов оценки регулирующего воздействия».
[4] Для указанной работы исходными данными являлись, в том числе актуальные на тот момент Методические рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 25.09.2012 № 623 (утратили силу в связи с изданием приказа Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159).
[5] Принцип публичности проведения консультаций с заинтересованными сторонами процесса ОРВ установлен подпунктом 5 пункта 5 Положения о порядке проведения ОРВ.
[6] В соответствии с пунктом 2 Приложения № 2 к постановлению администрации Костромской области от 27.06.2013 № 265-а.
[7] Пункт 13 Положения о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области.
[8] Пункт 4.6 Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159.
[9] Статья «Постановление Администрации Костромской области от 27.06.2013 № 265-а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области»: пример лучшей практики»
[10] Из заключения об ОРВ на проект закона Костромской области «О внесении изменения в статью 17 Закона Костромской области «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры), расположенных на территории Костромской области».
[11] Как это предусмотрено, например, пунктом 1.3 Положения о проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ульяновской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденном постановлением Правительства Ульяновской области от 16.12.2013 № 607-П,
[12] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2014 № 44-АПГ14-13.
[13] В соответствии с пунктом 2 постановления администрации Костромской области от 14.09.2012 № 366-а «Об уполномоченном органе государственной власти Костромской области по оценке регулирующего воздействия» уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области по ОРВ определен департамент экономического развития Костромской области.
[14] Учитывая, что Федеральным законом № 184-ФЗ регулируются деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, ОРВ в соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона № 184-ФЗ также должна осуществляться непосредственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации
[15] Согласно пункту 1.5 Методических рекомендаций, уполномоченным органом (на проведение ОРВ) является орган государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственный за внедрение процедуры ОРВ и выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения ОРВ, а также оценки качества проведения процедуры ОРВ разработчиками проектов нормативных правовых актов.
Иные заинтересованные лица в соответствии с пунктом 1.6 Методических рекомендаций являются участниками процедуры ОРВ и экспертизы и принимают участие в публичных консультациях в ходе проведения процедуры ОРВ и экспертизы.
[16] В соответствии с абзацем пятым подпункта «д» пункта 2 Указа: «Правительству Российской Федерации поручено «до 01.01.2013 обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института ОРВ проектов нормативных правовых актов, в том числе обеспечить развитие на региональном уровне процедур ОРВ проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации – с 2014 года, органов местного самоуправления – с 2015 года».
[17] http://dep-economy44.ru/proceduraorv.
[18] По проекту постановления администрации Костромской области «Об утверждении Перечня материалов, прилагаемых к заявлению на предоставление права пользования участками недр местного значения без проведения аукциона» ОРВ не проводилась.
[19] По данным официального сайта Администрации Липецкой области
[20] По данным официального сайта Министерства экономического развития Ульяновской области
[21] По данным официального сайта государственных органов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
[22] По данным официального сайта Министерства экономики Краснодарского края
[23] По данным официального Правительства Вологодской области
[24] О проекте закона Костромской области «О внесении изменений в Закон Костромской области «О налоге на имущество организаций на территории Костромской области», о проекте закона Костромской области «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Костромской области» разработан в целях совершенствования правового регулирования порядка осуществления строительства линейных объектов и о проекте постановления администрации Костромской области «О внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 12.10.2010 № 353-а».
[25] Подпункт 1 пункта 4 Положения о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области.
[26] Подпункты 1, 3 пункта 6 Положения о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Костромской области.
[27] Такой процедура ОРВ рассматривается в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 № 1021-р.
[28] Изменения в Закон Костромской области от 11.01.2007 № 106-4-ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области» в части проведения ОРВ проектов НПА были внесены Законом Костромской области от 10.07.2013 № 393-5-ЗКО.
[29] http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/201412163
[30] Из письма департамента экономического развития Костромской области.