Более половины российских регионов формально подошли к вопросу формирования института оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Специалисты по оценке не прошли необходимого переобучения, анализ последствий регуляторных нововведений для бизнеса и общества систематически не проводится, средства на пилоты и обучение выделяются по остаточному принципу, выяснили эксперты Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ. Все же, ряд регионов являются точками роста «умного регулирования».
Оценка регулирующего воздействия – механизм нормотворчества, представляющий собой экспертизу самых разных последствий будущего правового регулирования. Речь о правовых, экономических, социальных, финансовых последствиях. Система ОРВ все еще находится на стадии строительства в российских регионах. Главное предназначение ОРВ – просчитать выгоды и затраты готовящихся нововведений для бизнеса и для общества .
Необходимость проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов и их экспертизы на региональном уровне была закреплена Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года N601"Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" и Федеральным законом РФ от 2 июля 2013 года N176-ФЗ. Тем самым, проведение данных процедур стало обязательным для субъектов РФ с 1 января 2014 года.
В 2014-2015 годах в рамках проекта «Исследование хода и результатов внедрения ОРВ на региональном уровне в различных странах, выводы и рекомендации для Российской Федерации», поддержанного Фондом развития прикладных исследований НИУ ВШЭ, эксперты Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ разработали методику оценки качества внедрения и проведения ОРВ в российских регионах. В феврале-марте 2015 года был построен пилотный рейтинг регионов за прошлый год.
Оценка качества региональной ОРВ была проведена на основе двух ключевых показателей:
- оценки ресурсного обеспечения (сколько времени и денег направляется на ОРВ: обучение госслужащих, внедрение самой процедуры и контроля за ней);
- оценки качества документов ОРВ (экспертизы на основе сводных отчетов, экспертных заключений и прочего).
Как отметил директор Центра ОРВ Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Даниил Цыганков, «жертвуя «комплексностью», этот подход на этапе внедрения позволил сфокусироваться на тех компонентах, без которых устойчивое развитие механизма ОРВ в регионах невозможно». В конце 2014 года было опубликовано два других рейтинга проведения ОРВ в регионах, построенных по другим методическим подходам – ОНФ и Минэкономразвития России.
Оценка нормотворчества как обременительная формальность
Анализ, проведенный экспертами Центра ОВР, показал: большинство российских регионов не преуспели в формировании института ОРВ. 29 субъектов РФ вообще не вошли в пилотный рейтинг, так как там работа по ОРВ на регулярной основе не проводится (опубликовано менее десяти заключений об ОРВ и экспертизе действующих актов в 2013-2014 годах). В связи с переходным периодом из анализа были исключены Республика Крым и Севастополь.
При этом 12 субъектов из оставшихся 54 набрали 15% и менее от максимально возможного балла, что говорит о том, что они лишь формально исполняют требования закона к организации процедуры ОРВ. В этих регионах (Новгородская, Курганская, Рязанская области, Республики Коми и Марий Эл и др.) практически отсутствуют ресурсы, выделенные на развитие института (за исключением Забайкальского края), а практика либо находится в зачаточном состоянии, либо успела мимикрировать к межведомственному согласованию. Заключения об ОРВ и экспертизе здесь практически не содержат аналитической информации. Часто они являются описанием предлагаемого регулирования и штампованными выводами об отсутствии барьеров или расходов для бизнеса.
Еще в 13 регионах (Омская, Воронежская, Кемеровская области, Республика Бурятия и др.) были отмечены фрагментарные усилия по проведению ОРВ и экспертизы. Финансовые средства на внедрение ОРВ и обучение там не выделялись, лишь в трех регионах обучение сотрудников было проведено «своими силами», выяснили эксперты Центра ОРВ. Качество ОРВ и экспертизы оказалось невысоким: в заключениях описывается либо проблема, либо основная цель регулирования – в очень обобщенных формулировках, указывается основная группа адресатов регулирования (без количественных оценок), а также определяются прямые последствия принятия того или иного закона в качественном выражении. Количественные оценки практически отсутствуют, лишь треть публичных консультаций проходят с участием заинтересованных сторон (еще меньшая доля консультаций привлекает внимание бизнеса).
Новая надежда: подход заинтересованных
В то же время в рейтинге ОРВ оказалось 11 регионов-лидеров, которые подошли к вопросу со всей серьезностью: создали штат специалистов по ОРВ в уполномоченном органе (2-4 человека), осуществили серьезные инвестиции в развитие института ОРВ, причем как на этапе внедрения и пилотирования, так и на этапе обучения и переподготовки госслужащих, проводят качественную экспертизу действующих нормативных актов. В части проведения ОРВ в большинстве заключений вполне адекватно описаны проблемы, цели и задачи, адресаты регулирования, проведены публичные консультации с привлечением бизнеса и бизнес-ассоциаций, а их результаты отражены в опубликованных на сайтах госорганов документах. Практически везде описаны последствия регулирования в качественном выражении, а примерно в половине случаев предприняты попытки провести их количественную оценку.
Возглавил список «передовиков» Ямало-Ненецкий автономный округ, набравший 26,4 балла из 35 возможных. В число лидеров также вошли Москва, Чувашская Республика, Хабаровский и Камчатский края, Архангельская, Ульяновская, Ленинградская, Свердловская, Новосибирская и Вологодская области, которые набрали более 45% от максимально возможного балла.
Еще 18 субъектов (Московская область, ХМАО, Челябинская, Костромская области и пр.) также заметно продвинулись в части работы по созданию института ОРВ. Они сформировали заметный ресурсный задел для становления ОРВ и экспертизы, готовят отдельные хорошие заключения. Эти регионы набрали от 30% до 45% от максимума.
Ресурсный «вклад» этих регионов преимущественно связан с выделением штатных должностей, в то время как финансирование методического сопровождения внедрения ОРВ и обучения госслужащих практически не осуществлялось или осуществлялось не очень эффективно.
Качество заключений об ОРВ и экспертизе здесь в целом ниже, причем в большинстве случаев это обусловлено фрагментарной активностью участников публичных консультаций, более размытым определением адресатов регулирования и их изменившихся полномочий (как правило, определяются не все, а только непосредственные адресаты регулирования, без оценки их численности), обязанностей, прав, а также проблем, целей и задач регулирования.
Ориентация на лучших
Авторы исследования констатируют: большинство российских регионов так и не использовало «тучные годы» для формирования потенциала института ОРВ. В ближайшие 3-4 года подавляющему большинству из них придется опираться на сложившийся задел и надеяться на последовательную политическую поддержку лиц, принимающих решения. При этом они обращают внимание на то, что и в других странах практика ОРВ на региональном уровне достаточно противоречива (в отличие от практически сплошного использования этого механизма на центральном уровне в более чем 60 странах мира)
«По гамбургскому счету, говорить о вменяемом и регулярно функционирующем механизме субнациональной ОРВ можно в настоящее время только на примерах штатов и территорий Австралии, провинций Канады, бельгийской провинции Фландрия, ряда крупных кантонов Швейцарии и в Шотландии, – отметили эксперты. – Заметно, что даже не все федеративные государства ввели ОРВ на уровне регионального управления».
Условиями пребывания в «высшей лиге» для региона являются продолжение обучений граждан, формирование библиотеки лучших практик ОРВ, принятие региональных Методических руководств, а также изменение стиля публичных консультаций – увеличение доли про-активных форм (наряду с размещением документов в интернете). Для других региональных уполномоченных органов ориентация на лучшие практики станет серьезным вызовом.