Шумер
Подобно тому, как страшнее кошки зверя нет, сложно назвать народ древнее шумеров, у кого бы при этом одновременно сохранились письменные (клинопись) памятники их истории. И даже этот древний народ уже имел в своем «бэкграунде» опыт проведения реформы системы государственного управления. То, что сегодня в России часто называется «административной реформой», хотя в последние пару-тройку лет первоначально модный поначалу термин употреблять стали гораздо реже.
Хочется без зазрения совести взять в «первые соавторы» английского историка Сьюзен Уайс Бауэр («История древнего мира») о состоянии «коррумпированного» управления со стороны жрецов и бюрократии в одном из шумерских городов. Первым реформатором «госуправления» (и «госрегуляторики») в мировой истории был, видимо, царь города Лагаш (у древних шумеров каждый город фактически являлся независимым царством), государя звали Урукагина. «Госуправление» и «госрегуляторика» в те времена были относительно простыми: много жрецов и бюрократии, много «налогов и сборов»: «Серия надписей времени правления Урукагины описывает состояние, в котором находился […] город […]. Чиновники требовали оплаты за всё – от права остричь белую овцу до права на погребение мертвых. Если вы хотели похоронить отца, вам нужно было отдать могильщику семь кувшинов пива и 420 буханок хлеба. Налоговое бремя стало таким невыносимым, что родители вынуждены были продавать детей в рабство, чтобы выплатить долги. «От границ до самого моря сборщик налогов повсюду», - жалуется одна из надписей, выражая разочарование, звучащее весьма современно. Урукагина уволил большинство сборщиков налогов и уменьшил сами налоги. Он отменил плату на основные услуги, запретил чиновникам и жрецам конфисковывать чью-либо землю или собственность в счет оплаты долга и предоставил амнистию должникам. Он сократил бюрократию Лагаша, которая жирела на казенных хлебах (сюда относились главный лодочник, рыбный инспектор и «надзиратель по запасам зерна»). Очевидно, он также ограничил права жрецов, отстранив религию от мирских функций – лишившись таким образом той самой власти, которая позволила Месилиму [царь Киша, другого шумерского города – В.Б.] установить свою стелу от имени бога Сатарана. «Везде от границы до границы, - говорит нам хронист, - никто не говорил больше о жреце-судье… Жрец больше не вторгался в сад простого человека»…».
Нельзя сказать, что поначалу реформы были неудачными, но они лишили царя Урукагины опоры как со стороны чиновничества, так и со стороны религиозной элиты шумерского Лагаша. Когда началась война между двумя городами-царствами Лагашем и Уммой, царь Урукагина не получил поддержку «столпов» государства и война была проиграна, Лагаш пал, а его реформы отменены: «Его реформы привели политическую карьеру, а возможно, и саму его жизнь к прискорбному финалу», - делает вывод Сьюзен Уайс Бауэр.
Египет
Древнеегипетский фараон Аменхетеп IV (он же после переименования – Эхнатон), проводя свою административную реформу, вообще заменил всю «чиновную элиту» в той ее части, которая отвечала за взаимодействие со «сверхъестественными силами». Всего-то-навсего создал новую религию, суть которой – прямое поклонение солнцу. В сиянии Атона (диск солнца) все остальные боги померкли и исчезли. Новые храмы Атону потребовали новых служителей-администраторов, которые бы не связывали владыке руки. Прежние храмы закрывали, службы прекращались, а их жрецов выгоняли на улицы. Появилась совсем новая каста чиновников-жрецов, которая, впрочем, не успела закрепиться во времени и пространстве.
Но эти «реформы», с точки зрения следующего поколения, оказались неудачными. Следующий фараон – Тутанхамон Тутанхатоном назваться не захотел и свернул все «начинания» своего предшественника: имя Эхнатона было стерло с монументов, барельефов, статуи разбиты. Великий город Атона опять же был переименован в Амарну.
Один из следующих фараонов Хоремхеб продолжал линию Татанхамона на «восстановление» прежнего духовенства бога Амона. Но таким образом, чтобы на «должностях» служителей Бога оказалось как можно больше армейских офицеров (товарищей самого фараона с того периода, когда тот был ещё просто большим военачальником и о фараонстве, возможно, только мечтал). Дисциплина среди чиновников-жрецов Атона резко выросла, Хоремхеб дожил до глубокой старости и умер своей смертью (когда ему было далеко за восемьдесят).
Византия
Чтобы запараллелить историю двух административных реформ – реформу императора Юстиниана VI века н.э. и нашу российскую реформу начала XXI века (тоже н.э.). - во вторые «соавторы» возьмем профессора Александра Васильева (1867-1953 гг), специалиста по Византии. Сначала по традиции слово «соавтору»:
«Юстиниан видел и понимал недостатки внутренней администрации государства, выражающиеся в продажности, воровстве, вымогательстве и влекшие за собой бедность, разорение, а за ними и неизбежную смуту; он отдавал себе отчет в том, что подобное положение страны вредно отзывалось на общественной безопасности, на городских финансах и на состоянии земледелия… Император желал помочь в этом отношении государству… Как убежденный представитель идеи абсолютной императорской власти, Юстиниан видел единственное средство для облегчения [положения] страны в централизованной администрации с улучшенным и вполне покорным ему штатом чиновничества.
…Он в одной из новелл[1] писал, что ввиду больших военных расходов подданные «должны вносить государственные налоги со всей готовностью сполна». Но, выступая, с одной стороны, ... защитником ненарушимости[2] прав казны, он, с другой стороны, объявлял себя заступником плательщика против вымогательства чиновников...
Для характеристики преобразовательной деятельности Юстиниана имеют крупное значение две его больших новеллы 532 года. В них изложены главные основания административной реформы и точно определены новые обязанности чиновников. Новелла повелевает правителям «отечески относиться к благомыслящим, повсюду охранять подданных от притеснений, не брать от них никаких приношений, быть справедливым в приговорах и в административных решениях, преследуя за преступления, охраняя невинных и налагая законную кару на виновных, и вообще относиться к подданным, как отец относился к детям». Но в то же время правители, «имея везде чистые руки», т.е. не беря взяток, должны неусыпно заботиться о государственных доходах, «увеличивая государственную казну и прилагая всяческое усердие на ее пользу»….
Чиновники должны были давать торжественную клятву в честном исполнении своих обязанностей и вместе с тем становились ответственными за полный взнос податей во вверенной им области… Провинившимся чиновникам грозило строгое наказание, честно же исполнявшим обязанности были обещаны повышения. Итак, обязанность как правительственных чиновников, так и плательщиков, по новеллам Юстиниана, чрезвычайно проста: первые должны быть честными людьми, вторые должны охотно, сполна и вовремя платить налоги. В последующих указах император неоднократно ссылается на эти основные принципы его административной реформы [«напоминалка», повторенье – мать ученья]…
Император надеялся, что он рядом своих поспешных указов исправил все внутренние недомогания страны и «дал, - по его словам, - своему государству, благодаря блестящим мероприятиям, новый расцвет»….»
В ранней Византии (как и в древнешумерском Лагаше) при проведении «административной реформы» еще не было ее разделения с налоговой – это по сути было одним и тем же. Такое разграничение – феномен уже более поздних периодов. В ряде моментов заявленные цели двух «разновременных» и «разнострановых» реформ разные: в Византии – это собрать побольше налогов, усовершенствовав их администрирование; в России – снизить бремя непроизводительных расходов (трансакционных издержек) на экономику, бизнес и граждан (напомним, что «котлеты», то есть налоговая реформа, – сюжет уже совсем другого романа). Но в некоторых ключевых моментах («оптимизация» государственного функционала и аппарата, улучшение самой работы чиновного люда, совершенствование «межведомственного взаимодействия»[3], «антикоррупционные программы» для публики) задекларированные цели двух реформ были схожи. Шумерский реформатор, помимо упорядочения налогов и сборов, вообще упор делал, согласно источникам, исключительно на оптимизацию (сокращение) государственного и окологосударственного «аппарата», связанного с получением монопольных рентных платежей.
А вот «Юстиниановы новеллы» – это по сути одна из основных идей реформы современной России в части, касающейся разделения «правоустановления» и «правоприменения». Разве что специальные агентства по оказанию публичных (государственных) услуг и «интернет-портал» www.ar.gov.ru в Восточной Римской империи не создавались. Но в целом правоустановление и там, и там было «благим». Каким получилось правоприменение? Юстиниан в определенной мере «мониторил» ход своих реформ и даже проводил их коррекцию (правда, в обратную сторону от того, что требовал сам). Без профессора-«соавтора» по Византии тут снова не обойтись:
«Действительность обманула его [Юстиниана] ожидания... Свидетельства последующих новелл доказывает, что прежние смуты, вымогательства и разорения продолжались. Постоянно приходилось возобновлять указы и напоминать о них...
Нуждаясь в средствах, Юстиниан иногда обращался к тем мерам, которые он строго запрещал в указах: он за большие деньги продавал должности и вводил, вопреки своему обещанию, новые налоги, хотя на основании новелл видно, что он знал о полной несостоятельности населения нести новые налоговые обязательства...
Строгость во взимании налогов достигла крайних пределов и гибельно отзывалась на обессиленном населении... Деревни обнищали и опустели, так как жители их разбегались. Производительность страны снизилась. В различных местностях происходили возмущения.
…К концу правления Юстиниана положение империи было по-настоящему прискорбным.
…Попытка административной реформы Юстиниана окончилась полной неудачей. В финансовом отношении империя стояла на краю гибели.
…Когда сильная фигура Юстиниана сошла со сцены, то вся его искусственная государственная система, временно удерживающая империю в состоянии равновесия, разрушилась. С его смертью, по словам английского историка Бьюри, «ветры вырвались из темницы; разъединяющие элементы начали действовать с полной силой; искусственная система пала, и метаморфоза в характере империи, совершавшаяся, наверное, уже давно, но несколько затемненная среди поражающих событий деятельного царствования Юстиниана, начала теперь совершаться быстро и заметно..."
Вместо заключения
Понятно, что винить в печальном состоянии дел Восточной Римской империи только «юстинианову» административную реформу было бы совершенно нелепым (настоящей причиной были, вероятней всего, бесконечные войны на всем периметре имперских границ в Европе, Азии и Африке), но тем не менее свое лыко в строку она тоже вставить успела. Понятно также, что объяснять поражение Лагаша в войне с другим шумерским царством исключительно «реформами Урукагины» – тоже значит не видеть всех красок картины, но и тут фактор, сформировавший мотивацию «подведомственной» аристократической элиты, тоже сыграл свою роль.
Неудача «административных реформ» шумерского царя Урукагины и последовавшая война шумер между собой привела к падению реформатора и самого города-царства. «Неудача» госуправленческих начинаний египетского Эхнатона обнажилась только после его смерти, когда новый «жреческий аппарат» проиграл в борьбе со «старым» (не успев пустить глубокие корни в египетской бюрократической реальности). А плачевный итог реформ византийского императора Юстиниана не помешал ему вплотную подойти к тому, что можно назвать «реставрацией» Римской империи, и впоследствии быть признанным Великим…