Был создан портал regulation.gov.ru, предназначенный для обсуждений проектов актов, сформирована нормативная правовая база: постановления правительства РФ N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов..." и N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения".

О том, что становление института обсуждений проектов НПА шло и идет тяжело и существует масса проблем, можно говорить долго со стороны, а можно в него погрузиться. В начале 2014 года НИСИПП провел эксперимент по участию в публичных консультациях, проводимых на regulation.gov.ru. Проект получил название "Публичное обсуждение проектов НПА: контрольная закупка" (раунд 1). Суть его сводилась к тому, чтобы, действуя от рядовой организации (не организации, занимающейся госконсалтингом), направить разработчикам проектов актов, обсуждаемых на тот момент на портале, свои предложения и посмотреть, будут ли они учтены в сводках, которые составляются по итогам проведения обсуждений и публикуются там же.

В этом году контрольная закупка стала мониторингом - проведен раунд 2. Но мы не только приняли участие в публичных консультациях, а пошли дальше. Разослали ряд вопросов ответственным в ведомствах разработчикам, чтобы узнать, насколько те готовы помогать участникам разобраться с особенностями процедур обсуждения, составления и направления предложений. Также воспользовались механизмом жалобы, появившимся на портале: если в опубликованной сводке предложений участник обсуждений не нашел своего мнения, он имеет возможность отправить жалобу через соответствующий сервис.

Собственно, повод для жалоб дали нам сами разработчики, по проектам актов которых мы направили предложения (их можно направить через формы на портале, в бумажном виде или по электронной почте; мы выбрали последнее). С раунда 1 минул год, и мы искренне надеялись, что за это время будут изменения к лучшему: внимание проблемам публичных консультаций уделялось и на заседаниях правительственной комиссии по открытому правительству, и на заседаниях правительства РФ.

Но увы, доля наших предложений, попавших в сводку по итогам публичных консультаций, в раунде 2 практически не поменялась и как была низкой, так и осталась. Если в раунде 1 она составила 18% от общего числа направленных писем, то в раунде 2-19%. Около 100 наших писем, направленных в 25 ведомств, остались за бортом рассмотрения. При том, что отражение в сводке в общем-то обязательный пункт, и по какому каналу пришло предложение не имеет значения. К составлению предложений подход был самый серьезный, о чем свидетельствует их учет: из тех, что в сводку попали, примерно половина были учтены разработчиками. В ряде случаев в раунде 2 мы даже стали получать обратные письма с благодарностями за участие, хотя организации заявлялись разные, - только это позволяет нам говорить о некоторых положительных сдвигах.

Итак, мы имели самые широкие возможности пожаловаться. Но выбрали только случаи в рамках постановления N 1318, так как если акт проходит ОРВ, то существует еще одна инстанция - минэкономразвития - которая готовит заключение и неучет предложений может быть основанием для его отрицательного характера. Соответственно, если кнопка "Пожаловаться" не работает здесь, то она не работает и по постановлению N 851, где деятельность разработчика так не ограничивается.

Прежде всего, мы отметили для себя неудобство этого "сервиса": жалоба нигде не фиксируется, когда она направлена, дошла ли она куда надо и кем рассматривается, неизвестно, ответ о регистрации не приходит. Помимо этого, указано, что жалоба отправляется разработчику акта, то есть как раз тому, который ранее уже не учел мнение, что не может не настораживать. Предположения относительно низкой эффективности механизма обжалования подтвердились: только 2 жалобы из 18 отправленных были удовлетворены, на остальные не получено никаких ответов. Как ни странно, несколько лучше оказалась ситуация в случае отправки жалоб по отсутствию комментариев разработчика на мнения, которые отправляли иные участники консультаций: 3 из 8 отправленных были учтены.

Отправка вопросов ответственным тоже выявила ряд проблем. Так, отсутствует четкое закрепление зон ответственности, в результате неясно, на какие вопросы они обязаны отвечать самостоятельно, по каким вопросам они могут проконсультироваться с уполномоченным органом или разработчиком портала и после этого предоставить ответ. Да и собственно тот факт, должны ли они отвечать, тоже под сомнением. Рассылка осуществлялась в 57 ведомств 110 ответственным. Нам не ответили 40%. По вопросам по постановлению N 851 доля "молчунов" вообще составила 60%. Среди ответов значительная часть заключалась в расплывчатой отсылке к иным консультантам - в минэкономразвития или техподдержку портала - и совсем незначительное количество ответов оказалось действительно полезным с точки зрения помощи рядовому участнику публичных консультаций.

Необходимо определить зону ответственности разработчика в части ответов на вопросы участников, предусмотреть "единое окно" (механизм переправки вопросов уполномоченному или разработчику портала, если вопросы относятся к их компетенции), установить сроки ответа. Так как большая часть публичных консультаций длится не более 15 дней и если ответ разработчика приходит только через 7 дней (а с такими сроками мы столкнулись), то участник просто не успеет принять его во внимание и подготовить мнение с учетом новой информации. Наконец, статус ответа тоже важен - нам приходили и шутливые письма, и официальные ответы на бланке ведомства, а кто-то предлагал познакомиться, словно речь шла о социальных сетях. Можно ли официально потом ссылаться на такие ответы или представить их своему руководству, большой вопрос.

Минэкономразвития подготовило Методику проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений), которую предполагается принять приказом этого ведомства. Да, такой документ необходим. Но будет ли он эффективным в том виде, в котором сейчас находится проект? И да, и нет. С одной стороны, вводятся новые принципы и механизмы поддержания качества публичных консультаций - в частности, общественный контроль. С другой, - все утверждается обычным ведомственным приказом. Действеннее будет - постановлением правительства РФ. Только тогда можно ожидать, что положения Методики будут соблюдаться. Наконец, в проекте ряд проблем не отрегулирован. Некоторые из них фактически вскрылись или подтвердились в рамках проведенной контрольной закупки.

В завершение отметим "масштаб бедствий". В среднем в год на портале regulation.gov.ru публикуется информация о более чем 10 тыс. новых проектах актов. За последний год активность участников значительно возросла, если ранее на 1 проект акта приходилось около 1 участника в среднем, то теперь дошло до 4. Появляются рекордсмены с сотнями участников и тысячами направленных мнений. Ведомств, к которым на обсуждения никто не заходит, единицы. Так что самое время дать очередной толчок совершенствованию механизма обсуждений и заполнению имеющихся пробелов.