Мы продолжаем рассказывать о проектах, которые по заказу правительства РФ выполняет наш институт. Сегодня наш собеседник Николай Смирнов.
- Итак, Николай, речь идёт о новом проекте. Для кого институт его делает?
- Для департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития. Мы разрабатываем методический инструментарий оценки стандартных издержек бизнеса, которые он несёт при взаимодействии с органами государственной власти.
- Замечательно.
- Да, тема очень полезная: она непосредственно привязана к давно уже действующей процедуре – оценке регулирующего воздействия. Если раньше институт ОРВ развивался в основном в процедурном аспекте, происходило его встраивание в нормотворческий процесс, то сейчас к этому добавился аспект методический. И надеюсь, вскоре мы увидим массовые количественные оценки затрат, связанных с регулированием. Это поможет, наконец, осознать, что регулирование не бесплатно для экономики, даже если оно не связано с прямыми бюджетными расходами.
- Недавно Олег Шестопёров и Татьяна Рукавишникова опубликовали статью о том, во что, по их мнению, превращается на практике оценка регулирующего воздействия.
- У меня, во всяком случае, позитивные ожидания. И они связаны не столько с тем, что НИСИПП выиграл соответствующий тендер, сколько с тем, что у меня уже давно стойкие позитивные ожидания относительно ОРВ. И они никуда не исчезают.
Я сам в комментариях нередко критически отношусь к тому, что реализуется, любой процесс сопровождается какими-то недостатками, недочётами, это относится и к отдельным аспектам ОРВ. Я в частности, со скепсисом отношусь к модным фишкам в духе «умного» регулирования, поскольку мне очевидны связанные с ними риски для нашего нормотворчества. Но в целом логика позитивна.
- Речь, по-моему, не идёт о том, что процесс ОРВ был плохо задуман, а о том, что за короткое время чиновники сумели понять, как превратить его в профанацию.
- Что конкретно Вы имеете в виду?
- Уже известно, как они собирают исключительно «нужные» мнения. А то, что не нравится, они обходят и игнорируют.
- В рамках ОРВ игнорировать практически не возможно, особенно если Вы отправили свое мнение через специальный портал regulation.gov.ru, который, кстати, вскоре будет представлен в обновленном варианте. При этом, понятно, что государственные служащие, выполняя свои обязанности, очень не любят, когда на них возлагают дополнительную работу, которая кажется им не свойственной, не основной и так далее. Понятно, что они хотят заниматься работой, которую считают своей основной, а не побочными вещами. Но я бы не назвал оценку стандартных издержек вещью побочной. Она сейчас для многих непривычна и даже неизвестна – с этим я соглашусь. Но в этом и состоит особенность государственной деятельности: нельзя просто подхватить идею и принять по ней закон. Хотя на практике это зачастую происходит, если судить по нашей Думе, но и это, во многом, потому, что там полноценный механизм ОРВ законопроектов, внесенных на рассмотрение во втором чтении, пока так и не создан, хотя решения давно приняты, в том числе Президентом. Но в Правительстве, благо, ОРВ есть, и речь уже идет о содержательном наполнении. Теперь оценка регулирующего воздействия должна стать еще и количественной. Это принципиально, поскольку создает смысл этим заниматься, это создает ответственность. На качественном уровне можно подобрать шаблонные фразы и фактически ничего не оценивать, но когда требуется оценить количественно по строгой формуле, тут уж отвертеться будет существенно сложнее. Сложно себе представить, что многодневная выездная проверка предприятия ничего ему не стоит. А раз стоит – оцените в деньгах, а предприятие не даст соврать.
- По-моему дело не столько в том, что чиновники не хотят выполнять лишнюю работу, хотя это, конечно, играет свою роль. Но речь, прежде всего, идёт об убеждении, что то же ОРВ вступает в противоречие с их интересами. В частности, снижает коррупционную ёмкость принимаемых законодательных актов.
- Что касается снижения коррупционной ёмкости, то возможности у ОРВ, конечно, есть, но они ограничены. Это низовая коррупция, связанная с установлением органами власти избыточных и сложно выполняемых требований, которые дают затем сотрудникам этих органов за определённое вознаграждение закрывать глаза на их нарушение, когда бизнесу приходится с ними договариваться.
- И зачастую это определяется тем, что законы принимаются рамочные, подзаконные акты к ним становятся необходимы, а они уже идут безо всяких обсуждений.
- Если касаться коррупционной тематики, то я не сказал бы, что во всём виноваты рамочные законы. Они могут быть и предельно детальными. Но ресурса, чтобы организовать коррупцию в том или ином ведомстве, хватает и в этом случае. Так что дело не столько в том, какие законы и подзаконные акты принимаются, сколько в том, каковы изначальные стимулы. Если в органе власти хотят заниматься коррупцией, можно написать рамочный закон, можно написать детализированный закон…
- Всё равно найдутся лазейки.
- Да. Если говорить о препятствиях для бизнеса, неважно, как они создаются – намеренно или по недосмотру. Их очень много как в подзаконных актах, так и в самих законах.
Более того, в январе принято постановление Правительства № 83 о том, что со следующего года будет проводиться оценка фактического воздействия. Если сейчас проводится оценка регулирующего воздействия проектов нормативных актов, то тогда будет проводиться оценка фактического воздействия уже вступивших в силу актов, действующего законодательства. Это – не совсем новый инструмент – сейчас такая работа частично тоже ведётся на уровне ведомственных актов. А со следующего года будут оцениваться все акты: и постановления, и законы. Это очень важно: сегодняшняя экспертиза показывает, что многие барьеры возникают не в ведомственных актах, ими они только детализируются и конкретизируются – они возникают в актах более высокого уровня. Поэтому невозможно справиться с ними только на ведомственном уровне.
Нужно обращать внимание на то, что написано в законах и постановлениях. Вот со следующего года это и планируется делать.
Важно то, что оценка фактического воздействия в отличие от простой экспертизы – это логическое завершение ОРВ проектов актов. Идея такого позиционирования появилась несколько лет назад, и кстати, во многих регионах она появилась даже раньше, не без нашего участия, конечно. А сейчас наиболее активные регионы ждут механизма стандартных издержек. Сами стандартные издержки и так оцениваются, но при этом важно сделать эту работу системной.
- И вот Вы занимаетесь тем, что выясняете, какие потери несёт бизнес от общения с госорганами.
- Да, издержки взаимодействия. Это – не то, что называется «потери»: потери – это то, без чего можно было бы обойтись, но пришлось потерять. А это – издержки взаимодействия, поскольку без взаимодействия с госорганами работать не получается. И раз взаимодействовать надо, бизнес несёт издержки. Другое дело, что это взаимодействие можно оптимизировать – за счет снижения этих самых издержек. Такой KPI, если хотите. Этому вопросу и посвящена наша текущая деятельность.
Продолжение следует.
Беседовал Владимир Володин