Шестопёров ОлегМихайлович Первый заместитель генерального директора АНО "НИСИПП"
Законы проанализируют по целям и по факту
С 1 января начнет проводиться оценка фактического воздействия (ОФВ) действующих нормативных правовых актов. На уровне такой оценки, если упрощенно, сравнивается, чего хотели достичь и чего достигли по факту, какие барьеры не хотели устанавливать или писали в отчетах об оценке регулирующего воздействия ОРВ, что их не будет, но они возникли на практике и повысили издержки или риски бизнеса.
Осуществлять весь цикл предварительного анализа - от подготовки отчета до заключения об оценке - будет пока минэкономразвития. Решение по акту и заключению о его фактическом воздействии будет приниматься правительственной комиссией по проведению административной реформы, что естественно поднимает на высокий уровень статус решения и ускоряет судьбу поправок в акт, если они необходимы. С 1 июля 2017 г. система должна превратиться в децентрализованную и в оценку вступают собственно создатели оцениваемых актов - федеральные органы исполнительной власти будут готовить отчет об ОФВ, а минэкономразвития только заключение.
Оценка проводится по ежегодному плану, проект которого должен обсуждаться публично, чтобы заинтересованные стороны могли дать свои предложения. В первую очередь в проект плана попадают акты, которые проходили ОРВ, будучи еще проектами. Важным отличием от действующей ранее процедуры экспертизы является то, что в план могут попасть и законы, и постановления правительства, в то время как до 1 января 2016 г. экспортировались только ведомственные акты. Масштабы такой экспертизы были незначительны - за весь период действия постановления правительства РФ от 29.07.2011 г. N 633 анализу на предмет выявления административных барьеров подверглось не более 80 актов, в то время как выпущены тысячи новых. Сама система участников выстраивалась наподобие той, что будет действовать для ОФВ до середины 2017 г. Все - от публичных обсуждений до отчета и представления предложений в минюст - делало минэкономразвития. Планы тоже составлялись этим ведомством, которое руководствовалось, по-видимому, возможностями штата отдельного уполномоченного департамента или собственно своей пропускной способностью, с некоторым прислушиванием к предложениям в план, поступающим от бизнеса. Весь выход - примерно 20 актов в год, включая очевидно требующие отмены еще ведомственные акты времен СССР.
С чем входим в новый год и новую процедуру? Тот же департамент. Та же конструкция процедуры. Тот же штат специалистов, ограниченный количеством. Но есть новая методика, расширенные задачи анализа - ОФВ требует не только оценки издержек или излишних барьеров, но и определения, достигли ли поставленные при разработке проекта цели, решена ли проблема, снизились или исчезли негативные эффекты. Вероятно, повысится и уровень оцениваемых актов - до правительственных постановлений и даже законов. Это тоже дополнительный объем работы. Сделать халтурно в самом начале нельзя, да и уполномоченный департамент не позволяет себе это делать. Вывод напрашивается сам собой - оценка не будет массовой, все ожидания об объемной ревизии законодательства напрасны. Между тем на ОРВ в год заходит около 1000 проектов актов. Еще с пару сотен дает Госдума (эти акты тоже могут попасть в список, если это поручит правительство или президент). 20 актов на ОФВ - тот максимум, который дает нам возможность предположить сложившаяся практика экспертизы в 2012-2015 гг., - не смотрятся серьезными. Да и плана с перечнем этих актов общественность еще не увидела, рубрики на официальных сайтах минэкономразвития не создано. Пилотный режим...
Инфографика "РГ" / Антон Переплетчиков / Елена Березина
Смотрим далее - в год 2017-й. Децентрализация. Мы видели, к чему она привела в оценке проектов актов. Да, ведомства-разработчики в некоторой степени повысили качество подготовки сводных отчетов, но именно подготовки, или, лучше сказать, заполнения полей отчета. Качество и глубина самой оценки до сих пор хромают и, видимо, их повышение уже не имеет больше ресурса. Самые плохо заполняемые разделы до сих пор - показатели, цели регулирования, расчеты издержек бизнеса и бюджета, риски, которые могут возникнуть и которыми следует управлять для достижения цели, т.е. те, что затем сопоставляются с реальностью уже на этапе ОФВ. До сих пор в ходу написать в отчете за цель "повышение гибкости законодательства в сфере N". Какие показатели к такой цели могут быть? Степень упругости законодательства или поверхностного натяжения?
Для кого оно прогибается? Словом, в 2017 г., если ситуация в сфере ОРВ будет сохраняться на том же уровне, мы придем к удвоению проблем в сфере уже ОФВ. Системные ошибки на первом этапе дадут рост ошибок на последующем. Просто представить, что разработчик проекта акта может в момент превратиться в "унтер-офицерскую вдову" и написать в отчете об ОФВ по этому акту, что, увы, ошиблись при прогнозе, и риски вот вылезли, и предлагается отменить наше создание, не представляется возможным.
Оставить централизованную модель нельзя, порог пропускной способности департамента минэкономразвития ограничен. Нужен ли институт, который проверяет один процент актов, которые плодят ФОИВы и Госдума? Однако другое решение можно нащупать. На этапе проектирования регулирования, подготовки актов к инициативам бизнес-ассоциаций, отдельных бизнесов, омбудсмена регуляторы смотрят с настороженностью - ведь есть риск лоббизма.
Ну хорошо, здесь отрегулировано так, что ведомство и уполномоченный орган как бы советуются, консультируются с предпринимательским сообществом, решение оставляя за собой, отчеты тоже. Ну а что на этапе, когда акт уже вовсю действует и идет его оценка. У регулятора другой интерес - доказать, что все нормально, на выходе отчет о хорошем. Минэкономразвития, чтобы докопаться до сути в такой ситуации, надо фактически оценку провести заново. Вот тут-то и следовало бы использовать "лоббизм" выразителей интересов предпринимательского сообщества, здесь-то он в положительную сторону играет. Если посмотреть, что делают и о чем говорят сейчас ключевые бизнес-ассоциации, федеральный и региональные бизнес-омбудсмены, то можно заключить, что ресурс есть, умение доводить позицию есть, оформить ее - тоже есть. В Экспертном совете при правительстве РФ присутствует несколько сотен экспертов. Агентство стратегических инициатив аккумулирует массу рабочих групп по НПИ. Без малого экспертная армия. Исключите "лишнее звено" - написание отчетов разработчиками. Передаете его самому бизнесу и представителям его интересов. Всего лишь заформатировать отчет об ОФВ и дать приемлемые примеры изложения результатов и применения методики. Эти отчеты не в пример лучше будут, чем отчеты об ОФВ, наштампованные органами власти. Возможно, следует обсудить риски и управление ими при таком решении. Не исключаю, что есть и другие решения. Год, до 2017-го, у нас есть время на дискуссии по этому вопросу. Но это совсем немного.
Инфографика "РГ" / Антон Переплетчиков / Елена Березина
Мнение редакции сайта и коллектива НИСИПП может не совпадать с мнением автора.