Александр Костинский: В последнее время в России государство активно продвигает Интернет и высокие технологии. Существует стойкое убеждение, что все, что делают чиновники, либо бездарно, либо преступно, либо хуже того - неэффективно. Но картина не так беспросветна, как кажется на первый взгляд. Экономисты развитых стран научились так распределять ответственность и функции различных государственных ведомств, что создали своеобразную конкурентную среду, чем резко повысили эффективность государственного механизма. Сейчас их опыт в рамках программы "Электронная Россия" пытаются применить российские экономисты и управленцы.
Об этом в нашей программе будут говорить научный сотрудник Института экономики переходного периода Артем Шадрин и директор по развитию издательского дома "Компьютерра" Михаил Брауде-Золотарев, который и начнет.
Михаил Брауде-Золотарев: Федеральная целевая программа (ФЦП) "Электронная Россия", о которой мы говорили несколько раз за последние полгода, принята, работает, и у сторонних наблюдателей не всегда есть понимание: а что собственно происходит? Происходят довольно простые вещи: те мероприятия, которые предусмотрены в рамках программы, реализуются в виде конкретных работ - научные работы, капитальные вложения, строительство. Эти работы распределяются на государственных конкурсах, и об одном из таких конкурсов, сегодня хотелось бы поговорить. С одной стороны, как о примере мероприятия в рамках целевой программы "Электронная Россия", с другой стороны, как о довольно важном обстоятельстве, влияющем на рынок информационных технологий, на людей, которые этими технологиями пользуются и, наверное, в конечном счете, на гражданское общество. Это чуть ли не главный в смысловом плане блок "Электронной России". Блок этот на обычном языке называется регулирование-дерегулирование, либерализация регулирования в сфере информационных технологий, а официальным языком я бы попросил это сказать Артем Шадрина, даже зачитать, поскольку запомнить это сложно.
Артем Шадрин: Работа называется "Разработка предложений по снижению административных барьеров и демонополизации сектора информационных и телекоммуникационных технологий (ИКТ)".
Михаил Брауде-Золотарев: И, наверное, правильно в самом начале сказать, а каковы могут быть итоги этой работы, что на выходе?
Артем Шадрин: На выходе должны появиться проекты, концепции, изменения в нормативных актах, изменения в российском законодательстве, которое регулирует сектор ИКТ. Это регулирование Интернета, регулирование провайдеров, регулирование производства и экспорта компьютерного обеспечения, программного обеспечения, компьютерной техники. На выходе должны получиться предметные рекомендации, что должно произойти в нашем законодательстве для того, чтобы снизились издержки доступа людей к Интернету, снизились тарифы на использование Интернета, для того, чтобы снизились издержки участия российского бизнеса в экономике. Александр Костинский: И есть надежда?
Артем Шадрин: Надежда есть. Есть даже некоторая уверенность, что за эти месяцы (проект заканчивается 15 декабря) появится обобщающий документ под названием "Концепция", где должны быть логично, непротиворечиво, увязанно между собой сформулированы конкретные предложения: что же мы собираемся делать в регулирования рынка ИКТ.
Михаил Брауде-Золотарев: Кто эту работу проводит, по чьему заказу и кому на выходе будут переданы рекомендации?
Артем Шадрин: Заказчиком этого проекта является Министерство экономического развития и торговли, оно было организатором тендера, оно формулировало техническое задание. Соответственно, рекомендации пойдут в это министерство, но я уверен, что они пойдут и в правительство, и в общество в целом. Они будут изучаться и предпринимателями, и политическими партиями. На выходе будет концептуальный документ, который определит повестку дня по законодательной работе в области регулирования на ближайшие несколько лет.
Михаил Брауде-Золотарев: А собственно, кто работу-то выиграл, кто проводит мероприятие?
Артем Шадрин: Проводят мероприятие три организации. Головная организация - Институт экономики переходного периода, известный как институт Гайдара, и две организации соисполнители - Фонд экономических исследований "Новая экономика" и Информационно-консультационный центр "Бизнес-Тезаурус".
Михаил Брауде-Золотарев: Артем, а какой прогноз? Работа заканчивается 15 декабря, а это означает, что пакет документов к этому времени будет готов, и скорее всего будет уже опубликован. Когда реально ожидать изменений в законодательстве, ведь это все аппаратные дела, они по определению быстро не делаются?
Артем Шадрин: На самом деле, значительный законопроект, который определяет всю картину регулирования сектора ИКТ уже на подходе. Уже существует проект поправок к "Закону о связи", который сейчас готовит Министерство связи и информатизации, этот законопроект уже висит на сервере Минсвязи. Существует законопроект об основах государственного технического регулирования, который готовит Минэкономразвития, который находится на сервере Минэкономразвития. Фактически наше исследование будет во многом конкретизировать, дополнять, актуализировать, делать более совершенными те законопроекты, которые уже готовятся. Вместе с тем мы сформулируем предложения по отмене, по пересмотру, пере формулированию нормативных актов на уровне постановлений правительства, на уровне инструкций, распоряжений, других нормативных актов министерств и ведомств. Их изменять значительно проще, чем изменять законы. Понятно, что для этого нужны обоснования, политическая воля, понимание, что это важно, нужно, необходимо. И в нашем исследовании мы как раз и собираемся доказать, что какие-то нормы действительно неэффективны. И сделать это нужно достаточно убедительно.
Михаил Брауде-Золотарев: Это в части обоснования, а в части политической воли?
Артем Шадрин: А в части политической воли будет зависеть от того насколько к этому будет интерес у политических партий, у предпринимателей. На мой взгляд, интерес может быть достаточно большой, потому что тема очень важная, информационный сектор важен для развития страны, как наиболее быстро растущий. Поэтому, когда мы сформулируем четкие, внятные, детализированные рекомендации что же надо делать, то это как раз может стать толчком, чтобы активизировать работу в этом направлении.
Михаил Брауде-Золотарев: Речь в сути идет о среде обитания для того же бизнеса.
Артем Шадрин: Все говорят: "Да, высокие технологии, их надо поддерживать". Немногие знают, как поддерживать. Или многие знают как-то отрывочно: вот здесь хорошо бы поправить, здесь плохо, здесь хорошо что-то изменить, но целостной картины, как развиваться отрасли, хотя бы в части регулирования, еще нет. Задача нашего проекта - создать такую картину, сформировать и сделать максимально обоснованной. Дело в том, что мы не просто хотим сформулировать предложения, а хотим их еще и проверить через проведение опроса, формализованного анкетирования пятисот предприятий в различных регионах России, относящимся к различным секторам сферы ИКТ. Это и Интернет-провайдеры, это и производители программного обеспечения, это и системные интеграторы - фирмы, ориентированы на внутренний и на внешний рынок. Таким образом, мы сможем рассмотреть полный комплекс проблем, которые есть: таможенное регулирование, лицензирование, сертификация. Мы сможем оценить реальные издержки соблюдения норм и правил, которые уже сейчас установлены. Во-вторых, мы сможем оценить, а действуют ли они? Насколько они соблюдаются на практике? Опрос пятисот предприятий из разных регионов, фирм разных масштабов - малых средних, крупных - позволит прояснить картину. Хорошо, вот есть эти нормы, их выполнять дорого, их выполнение приводит к увеличению издержек предприятий, а давайте посмотрим, эффективны ли они, соблюдаются ли они или обходятся, даются взятки или что-то еще выявляется такое, что приводит к их неэффективности. И еще один этап - посмотреть западный опыт. А нет ли каких-то других, менее обременительных для бизнеса механизмов регулирования, кроме лицензирования, кроме сертификации? Что-то, может быть, ужать, что-то сделать менее обременительным. Вместо лицензирования, может быть, ввести последующий контроль, когда фирма в сфере ИКТ регистрируется в уведомительном порядке по упрощенной процедуре, что сразу снижает издержки входа в отрасль, а уже потом так или иначе проводится инспекция, контроль за качеством? Самое смешное, что сейчас как раз основной упор делается на лицензирование, контроль за качеством фактически не проводится.
Михаил Брауде-Золотарев: Причем не сориентировано - раз (просто нет финансов, нет специалистов и так далее), и вторая вещь - технологическая. Ведь на самом то деле многие вещи проконтролировать очень трудно, настолько технология изменчива, настолько быстро меняется, что объект, проверенный вчера, сегодня, строго говоря, перестает быть тем же самым объектом, который был проверен и сертифицирован. Скажем, поменялась линейка материнских плат, поменялось маленькое устройство, формально теперь в сборе это уже другое устройство и его надо заново сертифицировать. Проверка осуществляется массовым рынком. В случае неэффективности выходят патчи, апгрейды, изделия отзываются. Это вообще сейчас скорее регулируется рынком через обратные связи, нежели системой технического контроля.
Артем Шадрин: Очень интересный пример. Существует система сертификации программного обеспечения, которое выпускается для оборонных целей, для целей безопасности и так далее. Существующая методика: продукт признается сертифицированным и после этого он не может изменяться до того, как он пройдет следующую сертификацию.
Александр Костинский: Сертифицировали и только тогда можно работать, но изменять нельзя.
Артем Шадрин: Совершенно верно. Ты можешь новую версию заново сертифицировать, но вносить изменения ты не можешь. Там есть такое понятие - контрольная сумма, вот она не должна меняться. В программном обеспечении очень часто бывают ошибки, сбои, надо немедленно заменить что-то, заплатку поставить, баг выловить. Формально они не могут этого сделать, соблюдая сертификацию. Более того, в процессе сертификации выявляются какие-то ошибки, это обычный процесс для программного обеспечения. Возникает вопрос, а может быть механизм сертифицирования действительно неэффективен, может обратиться к западному опыту, где используется механизм аудит-кода, где не проверяются строгие формальные процедуры, которые использованы при написании кода, которые на самом деле не дают никаких гарантий? На Западе используются аудит-коды, которые тоже не совершенны на 100%, как несовершенна сейчас любая проверка качества программного обеспечения, но, тем не менее, она станет значительно более прозрачной, она станет значительно менее обременительной, станет значительно более эффективной.
Михаил Брауде-Золотарев: В этой части они смыкаются с темой открытых исходных текстов программ, о которой мы уже говорили.
Артем Шадрин: Если во всем мире регулируют по-другому, а в России регулируют так и это тяжело, это неэффективно, может действительно порекомендовать отменить те нормы, которые действуют сейчас.
Александр Костинский: Возникает вопрос, как заложены в ваш механизм действия самих чиновников, многие из которых просто улучшили свое благосостояние благодаря лицензированию, сертификатам - не секрет, что именно эти процедуры обеспечивают если и не обогащение, то улучшение жизненного уровня некоторого слоя людей. Как же они будут сами себе этот уровень ухудшать?
Михаил Брауде-Золотарев: У меня такое ощущение, что в большинстве случаев нет никакой централизованной силы, выкачивающей большие деньги из рынка, из граждан соответственно, с помощью этих механизмов.
Александр Костинский: То есть, нет такого большого злодея, дьявола?
Михаил Брауде-Золотарев: Ощущение такое, что нет. Ощущение такое, что здесь, на системном уровне глупости, гораздо больше непонимания. На низовом уровне, конкретных инструкций, конкретных лицензий, конечно, есть всегда чей-то интерес.
Александр Костинский: Маленький.
Михаил Брауде-Золотарев: Да, маленький. Если мы сложим все эти взятки, то там будут довольно маленькие деньги. В масштабах государства отрасль ИКТ пока маленькая, и в масштабах государства нет такой суперлоббистской силы, которая бы за это боролась и костьми легла, может быть, за исключением некоторых отдельных случаев, связанных, скажем с криптографией, где поляна такая лакомая, что просто так не отдадут. Там системные вещи. Какие-то лакуны есть в Министерстве связи, где системно отслеживается чей-то интерес, но реально это не очень большие деньги. Финансовые потери тех, кто от этого кормится, в масштабах государства не очень велики, и здесь есть шанс на то, чтобы система была изменена.
Артем Шадрин: Вспомним картину, которая была всего несколько лет назад. Что у нас было? У нас бюджет распределялся через уполномоченные банки, просто была совершенно шикарная картина, не хочу ее комментировать, она всем известна. Говорили, что никогда никто ее не отменит. Сейчас 100% федерального бюджета исполняется через федеральные казначейства. Большинство бюджетов регионов также исполняются через казначейскую систему. Экспорт нефти, квоты на экспорт, вся эта непрозрачность. Ничего, процесс более ли менее нормализовали.
Александр Костинский: И следующий шаг?
Артем Шадрин: Следующий шаг - реформирование системы регулирования. Речь идет не о конкретном примере, мол, в области ИКТ все зарегулировано, неэффективная система, а во всей стране все хорошо и нормально. На самом деле должна быть пересмотрена целиком вся система регулирования. Здесь я обращусь к зарубежному опыту. Там нормативные акты принимаются не так спонтанно, как это происходит сейчас в России и происходило в этих же западных странах всего 10-20 лет назад, когда каждое ведомство могло в любой интересный данному ведомству момент, выпустить некий нормативный акт, затрагивающий интересы бизнеса, налагающий на этот бизнес издержки, требующий от этого бизнеса новых форм лицензирования, сертификации, соблюдения различных стандартов и т.д., и т.д. Когда оказалось, что система неэффективна, что издержки для бизнеса слишком высоки, то было принято решение - давайте менять всю систему регулирования. И вот в начале 90-х годов система была изменена. Были введены правила, при которых вводился контроль за эффективностью норм регулирования. Что значит эффективность? Это значит, что выгоды для общества от введения норм регулирования должны обязательно превышать издержки. При этом обязательно издержки должны быть посчитаны. Это прямые затраты бизнеса на соблюдение норм регулирования, приобретения более дорогого оборудования.
Михаил Брауде-Золотарев: Это - косвенные издержки, связанные с изменением процедур.
Артем Шадрин: Факт в том, что была построена полная система учета издержек, связанных с нормами регулирования, была разработана и внедрена система оценок выгод, которые связаны с регулированием. Была введена очень строгая процедура анализа, насколько эти принимаемые нормы регулирования могут быть заменены менее обременительными для бизнеса. Такая система не просто опиралась на добрую волю ведомств, что мы, правительство США, рассчитываем, что какое-то конкретное ведомство будет себя хорошо вести, если ему дать некие сформулированные и установленные общие пожелания. Была выдвинута система контроля. На административно-бюджетное управление США была возложена обязанность контролировать эффективность наиболее крупных нормативных актов, которые накладывают наиболее крупные издержки на бизнес, с точки зрения их эффективности.
Михаил Брауде-Золотарев: И с аппаратной точки зрения появился весомый игрок внутри структуры управления, внутрикорпоративными интересами которого стала борьба с этими ведомствами, борьба с неэффективностью.
Артем Шадрин: Борьба с ведомствами - это неверно. В действительности, борьба с неэффективностью. Приведу пример. В России на самом деле зачатки такой системы есть. У нас любой нормативный акт ведомств может вступать в силу только после того, как он будет зарегистрирован Министерством юстиции. Понятно, если будут приниматься нормативные акты противоречащие закону, то это никуда не годится.
Михаил Брауде-Золотарев: Тут проверка исключительно на соответствие закону, больше ничего.
Артем Шадрин: Да. Должна быть еще система проверки экономической эффективности нормативных актов, потому что экономическая эффективность - вещь не очень очевидная. Тут надо считать, надо смотреть. Всегда есть соблазн не учитывать издержки бизнеса, а учитывать некоторые выгоды, связанные с тем, что что-то будет более надежно, более качественно работать. Да, возможно, если мы введем обязательную сертификацию, может быть будет чуть-чуть надежнее, но при том, что технология станет сильно дороже, при том, что множество потребителей будут отсечены от технологии за счет того, что она станет сильно дороже, при том, что бизнес станет более монополизированным, потому что поднимутся издержки входа в отрасль. Это очень часто не учитывается при обосновании. И второе, очень важна сама растянутость процедуры. Когда мы беседовали с представителями бизнеса, проводили интервью, представители бизнеса говорили: "Да ладно, регулирование не так страшно, а страшно то, что оно нестабильно, что мы никогда не знаем, чего ждать от государства завтра. Приведем пример по ИКТ. Буквально меньше двух лет назад было введено лицензирование в сфере Интернет-кафе.
Александр Костинский: Кто их решил лицензировать?
Артем Шадрин: Минсвязи, как я понимаю. Второй пример, оплата издержек содержания Госсвязьнадзора, когда была введена норма, по которой сейчас все провайдеры обязаны платить три десятых процента от оборота на содержание Госсвязьнадзора. Это было введено не налогом, а нормативным актом органом исполнительной власти. Я не думаю, что оптимальный вариант, когда участники рынка, провайдеры могут так неожиданно обложены неким квазиналогом.
Михаил Брауде-Золотарев: По сути налогом с оборота.
Артем Шадрин: Да, по сути налогом, да еще налогом с оборота, который среди всех налогов наиболее злостный (сейчас в федеральном бюджете с 2003 года полностью отказываются от налога с оборота, а здесь он у нас остается). Нет стимулов для снижения издержек, если затраты всегда можно переложить на рынок. Когда мы говорим про финансирование ведомств из бюджета, то всегда есть жесткие нормативы по оплате труда, по содержанию зданий, сооружений и так далее. Просто так издержки на свое содержание никакое ведомство повысить не может. Я даже не хочу сейчас говорить про обоснованность данной конкретной нормы, я подчеркиваю то, что это было принято неожиданно для бизнеса. Хорошо, что 0,3%, а не 3% и не 33%. На мой взгляд, должна быть построена система, которая бы делала такие вещи, если не невозможными в принципе, то значительно более сложными для ведомства, которое это решает делать, значительно более длительной должна быть процедура согласования принятия подобных решений.
Михаил Брауде-Золотарев: Сама процедура должна быть значительно более прозрачной для тех же участников рынка.
Артем Шадрин: Опять же обращусь к зарубежному опыту. Нигде такого нет, чтобы в течение одного-двух месяцев принималась новая норма. Процесс принятия нового нормативного акта, который регулирует бизнес, растянут практически на год. Я считаю, что такой порядок нужно вводить у нас и не только в IT-бизнесе, но и в системе регулировании в целом.
Михаил Брауде-Золотарев: Когда мы говорим про издержки бизнеса, мы же понимаем, что бизнес существует не сам по себе, а ради потребителей и где-то это все доходит до них, до домашних пользователей, до студентов, учителей, тех самых, кого мы, обычно сильно жалеем. Так вот, чем меньше издержки бизнеса, тем, вообще говоря, меньше цены и тем: а) услуга дешевле обходится людям, б) тем это доступнее, принципиально доступнее. Иногда цена такая, что я вообще не участник этого рынка, я не потребляю эти технологии, у меня нет компьютера или у меня нет выхода в Интернет.
Артем Шадрин: Один из элементов системы нормального регулирования это - периодический пересмотр нормативных актов. Он называется - обзор эффективности нормативных актов и проводится на периодической основе. Все нормативные акты подвергаются инвентаризации на предмет их эффективности. Они могли быть эффективны десять лет назад, а сейчас они неэффективны. Поэтому регулярно проводится такой аналитический пересмотр, на основании которого даются конкретные рекомендации как мы хотим менять нормативную базу. Я рассматриваю наш проект как первый пилотный элемент механизма анализа эффективности системы регулирования отрасли связи. Я считаю, что подобные исследования должны проводится не только по сектору ИКТ, а и по всем отраслям экономики, которые подвергается государственному регулированию.
Михаил Брауде-Золотарев: В других секторах, немного отвлекаясь от темы, как раз та самая политическая воля и политические издержки могут оказаться другими. Здесь в ИКТ она есть, здесь есть шансы.
Артем Шадрин: Если будет принято политическое решение по развитию реформ в области дерегулирования, которые были начаты в прошлом году, когда у нас была сильно упрощена процедура регистрации предприятий, сокращено число лицензирований практически для всех отраслей за небольшим исключением, к которым относится отрасль связи в соответствии с Законом о лицензировании.
Михаил Брауде-Золотарев: Есть другой аспект, трудно формализуемый, но, по-моему, важный в тех условиях, в которых мы живем, правовой и гражданский. Нынешнее регулирование в сфере ИКТ, я не хочу говорить в 100% случаев, но почти в 100% случаев ставит либо потребителя, либо того, кто эту услугу на рынке предлагает, то есть бизнес, в условия заведомого неисполнения какого-то закона или инструкции. Другими словами, к нему всегда можно прийти и сказать: "Ты не прав и мы тебя сейчас посадим, мы тебя сейчас оштрафуем, - или, - мы у тебя сейчас отнимем лицензию, и твой бизнес на этом закроется". Ситуация, в которой граждане и предприниматели все время находятся в подвешенном состоянии, психологически неправильная, а я думаю, что она и экономически неправильная. Александр Костинский: Если обращаться к западному опыту, то конкуренцию на уровне государства можно устроить, создав новое ведомство, которому выгодно будет, чтобы вся экономика была выгодной.
Артем Шадрин: На самом деле очень важно сделать прозрачность этих форм анализа эффективности регулирования, чтобы они были прозрачны, чтобы они были подвержены общественной критике и общественному анализу, чтобы было время обществу высказаться по эффективности нормативных актов.
Михаил Брауде-Золотарев: Хотя бы, чтобы потом никто не говорил: а что вы такое приняли? А чего вы молчали? Была возможность сказать - говорите, молчали - извините. Артем Шадрин: В США оценка нагрузки на бизнес со стороны регулирования включается в качестве приложений к федеральному бюджету. Когда говорят про нагрузку на бизнес, обычно говорят про налогообложение. Вот какая у нас высокая доля налогов в валовом национальном продукте, вот насколько у нас высока нагрузка на бизнес. А вы еще посчитайте, какова нагрузка на бизнес со стороны норм регулирования, которые на этот бизнес установлены. И не один процент ВВП добавится к этой общей нагрузке. И когда из года в год видно с разбивкой по конкретным статьям, по конкретным нормативным актам, а в чем же эта нагрузка выражается в количественном в денежном отношении? Всегда очень хорошее давление на правительство каждый год, а может быть здесь сократим, здесь сократим и здесь сократим.
Михаил Брауде-Золотарев: Артем, а давай прогноз сделаем в каком бюджете, какого года у нас появится такой расчет?
Артем Шадрин: На самом деле это - вещь непростая. Опять же, я внимательно изучал опыт США, которые просто начинали это. Эти реформы начинались с Рейгана, потом они продолжились при Клинтоне, при Буше и так далее. Администрации меняются, а делают одно и то же. Процесс очень непростой. Идея должна вызреть, должны быть разработаны методики. Нам тут проще, мы можем позаимствовать методики, разработанные в Штатах, но тем не менее надо двигаться. Чем раньше начнем двигаться, тем раньше придем к результату.
Александр Костинский: Для меня очень оптимистично выглядело то, что вы сказали про уполномоченные банки. Это были вполне конкретно заинтересованные организации, с огромными финансовыми ресурсами и их удалось подвинуть.
Артем Шадрин: Чтобы отстранить уполномоченные банки, поменять систему, потребовались достаточно большие вложения в развитие структуры федерального казначейства. Достаточно большие серьезные деньги для бюджета, продолжительный процесс, связанный с инвестициями. Если мы говорим про изменение системы регулирования, то он на самом деле связан только с инвестициями в человеческий капитал. Надо найти специалистов, надо принять новые нормативные акты и все.
Михаил Брауде-Золотарев: Проект инвестиционно привлекательный.
Артем Шадрин: Более чем. Мы сейчас продумываем, как эффективнее построить обратную связь с бизнесом, кроме проведения интервью, кроме массового анкетирования по различным регионам, чтобы в инициативном порядке бизнес, которому есть что сказать, имел возможность донести свое мнение до исследователей. Конечно, бизнес знает лучше на практике все недостатки нормативных актов, которые есть. Конкретный пример, что улучшится. Самое главное будут ниже тарифы на доступ в Интернет. Дело в том, что использование сертифицированного аппаратного обеспечения для сети Интернет значительно более дорого, чем использование альтернативного не прошедшего сертификацию, но в принципе достаточно качественного, которое проверено организациями, которые их используют. Использование более дешевых средств обеспечения связи с сетью Интернет, может позволить десятикратно снизить стоимость подключения к сети Интернет. Пример Западной Европы. Они очень сильно отставали от Штатов по стоимости доступа в Интернет и решили выровнять ситуацию и резко снизить тарифы. У них была поставлена задача - добиться снижения стоимости доступа в Интернет в пиковое время. Меньше, чем за два года эта стоимость снизилась на 40%.
Михаил Брауде-Золотарев: Это в европейской сбалансированной ситуации. У нас ресурс видимо гораздо больше. Артем Шадрин: При этом одновременно, как раз была реализована программа дерегулирования области телекоммуникаций.
Александр Костинский: О механизмах повышения эффективности государственного регулирования в секторе ИКТ говорили Артем Шадрин и Михаил Брауде-Золотарев