Чем слабее правительство, тем сильнее бюрократия.
Гюстав Ле Бон,
французский социальный психолог, автор книги «Психология масс»
Вывод, сделанный два года назад экспертами Всемирного банка в докладе к 10-летию распада СССР, остается в силе и по сей день: один из главных тормозов устойчивого экономического роста в странах с переходной экономикой — бюрократические барьеры на пути развития малого бизнеса.
ПРАВИТЕЛЬСТВО ХОЧЕТ БЫТЬ СИЛЬНЫМ
Озабоченное нелегкой долей отечественных предпринимателей, Министерство экономического развития и торговли решило проявить силу и в марте 2001 года представило правительству план совершенствования системы регулирования предпринимательской деятельности. «Мелкому предпринимателю сложно, а подчас и невозможно разобраться во всех правилах и соблюсти их все, и он поневоле с самого начала своей деятельности становится нарушителем, его бизнес «выталкивается» таким образом в тень», — отметил тогда в докладе правительству министр Минэкономразвития Г. Греф.
По плану дебюрократизации (дерегулирования) предпринимательской деятельности в первой половине 2001 года было намечено принять пакет законов для решения следующих задач:
-
совершенствование правовых способов защиты прав потребителей;
-
повышение безопасности продукции средствами стандартизации;
-
саморегулирование бизнеса, обеспечение взаимного контроля участниками рынка;
-
усиление уголовной и административной ответственности в случае нанесения существенного вреда правам и законным интересам граждан, организаций при осуществлении ими предпринимательской деятельности.
Планировалось также провести «чистку» смежного законодательства, прежде всего отраслевого, регулирующего деятельность различных органов контроля (надзора). Словом, речь шла о формировании правовой основы неадминистративного (рыночного) контроля на основе гражданско-правовых институтов.
Прошло два года. Насколько объявленные меры улучшили систему регулирования отечественного предпринимательства? Ответом на этот вопрос стали результаты трех независимых исследований, выполненных Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП), информационно-консультационным центром «Бизнес-Тезаурус» и Международным институтом гуманитарно-политических исследований (ИГПИ) на средства грантов Московского общественного научного фонда (МОНФ).
Итак, на сегодняшний день из предложенного Минэкономразвития пакета приняты законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О государственной регистрации юридических лиц», изменения и дополнения в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Правда, в действие они вступили в разное время. Гораздо позже был принят и вступил в действие только летом 2003 года закон
«О техническом регулировании»1; не вынесены на рассмотрение Госдумы закон «О саморегулируемых организациях», а также дополнения и изменения в закон «О защите прав потребителей». То есть план дебюрократизации/дерегулирования реализуется поэтапно и до сих пор его нельзя считать завершенным, особенно в части «чистки» законов, касающихся регистрации, лицензирования и проверок бизнеса.
АДАПТИРУЯСЬ К ПРОТИВОРЕЧИЯМ
Оценить масштаб противоречий действующего законодательства, когда правила игры и принимаемые решения могут иметь много вариантов даже в стандартной ситуации, позволяют результаты опроса малых и средних предприятий, а также анализ арбитражной практики до принятия трех законов из «пакета Грефа» (до августа 2001 года). Большинству опрошенных специалистами НИСИПП предпринимателей (свыше 57 %) приходилось сталкиваться с противоречивостью норм и положений законодательства (рис. 1), однако для извлечения выгоды из этой ситуации у них не хватает знаний об этих противоречиях. Зато многие (более 41 %) считают, что наличие коллизий в законодательстве мешает бизнесу (рис. 2).
|
|
В ходе исследования определились основные типы адаптационного поведения2 бизнес-сообщества при обнаружении противоречий в законодательстве (даны по убыванию распространенности типа):
-
конформистское — в роли арбитра используется государство (решение принимается в соответствии с официальными и неофициальными советами и разъяснениями власти);
-
объективистское — используется мнение, совет независимого арбитра (решение принимается на основе мнений, заключений профессиональных специалистов по праву — юристов, аудиторов и т. д.);
-
коллективистское (решение принимается на основе принятых в бизнес-сообществе стандартов, на основе советов партнеров по бизнесу и т. д.);
-
эгоистичное (без учета какого бы то ни было мнения, кроме собственного);
-
кооперативное (учитывающее мнения тех, кого затронет решение).
На практике все противоречия разрешает арбитражный суд. Причем, принимая во внимание одни нормы закона и игнорируя другие в спорах между органами контроля/надзора и субъектами предпринимательства, в разных регионах суды чаще всего ориентируются на «консолидированное мнение» или органов власти, или бизнес-сообщества.
Анализ арбитражной практики помогает развеять ряд утвердившихся представлений. Например, будто из двух законов приоритет имеет тот, что принят позже (это касается и норм «старого» и «нового» законов). Есть множество примеров того, как нормы не отмененных прямо законов 1991—1995 годов оказывались «главнее» норм законов 1998—2001 годов. Обычно прекращают «работать» только положения, прямо отмененные более поздними законами.
Другое распространенное заблуждение — о приоритете отдельных видов федеральных законов над другими федеральными же законами. Многие считают, что кодексы (налоговый, гражданский, бюджетный и т. д.), являясь федеральными законами, имеют некое преимущество перед другими «просто» федеральными законами. Арбитражная практика показывает, что нормы кодексов и «обычных» федеральных законов в арбитражах «работают» в равной мере, а иногда «обычные» законы даже имеют приоритет. Так, длительное время активно применялась статья закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» (1995 год), запрещающая ухудшать налоговые условия субъекта малого предпринимательства в течение определенного времени с начала его деятельности. В случае возникновения коллизий эта статья имела приоритет над налоговым законодательством, в частности, над Налоговым кодексом.
Считается, что в России нет прецедентного права (как, скажем, в Англии). Между тем в ряде регионов в судебных спорах между органами контроля и субъектами бизнеса принимаются типовые решения — только потому, что однажды эта ситуация была разрешена конкретным образом (в других регионах такие же споры решались иначе).
В ходе проведенного НИСИПП в 2002 году исследования «Коллизии в сфере регулирования предпринимательской деятельности» было опрошено 1005 бизнесменов, и самая большая из них группа (33,9 %) отметила, что арбитражные суды толкуют противоречия «в равной степени в пользу и не в пользу предпринимателя». Неудивительно, что даже та небольшая группа предпринимателей, которые были готовы решать свои проблемы институциональным (судебным) порядком, не делала этого, ознакомившись с практикой арбитражных споров, — в ход шли иные, «адаптационные» способы взаимоотношений с контролерами.
Как следует из приведенных на рис. 3 данных, судебные власти относятся к предпринимателям объективней (лояльней), чем органы государственного контроля (надзора).
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
А КОМПРОМИСС ЛУЧШЕ...
После вступления в силу законов «первой волны дебюрократизации» — «О государственной регистрации юридических лиц», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О лицензировании отдельных видов деятельности» — ситуация в целом не изменилась, а местами даже усложнилась, считают анализировавшие арбитражную практику специалисты ИКЦ «Бизнес-Тезаурус». Причина в том, что прежняя правовая база не была своевременно приведена в соответствие с законодательными нормами «пакета Грефа». Предпринимательская среда была вынуждена начать адаптацию к новым противоречиям в законодательстве, которые накладываются на уже существующие коллизии. Ожидания представителей малого и среднего бизнеса во многом оказались нереализованными.
Влияние закона «О защите прав юридических лиц...» на реальную практику малых предприятий исследовали весной – летом 2002 года специалисты ИГПИ. Как показал опрос 1007 предприятий пяти регионов РФ, более половины предпринимателей считают, что после принятия этого закона частота возникновения конфликтных ситуаций в ходе проверок практически не изменилась. Основным способом выхода из конфликтной (спорной) ситуации большинство (более 50 %) опрошенных назвали компромисс с проверяющими.
Среди причин возникновения конфликтных ситуаций между предпринимателями и проверяющими на первом месте стоит нечеткость правовых норм (47,5 % опрошенных). Представляя только собственные интересы, предприниматель чаще всего проигрывает — сложно противостоять проверяющему, позиция которого подкреплена контролирующей структурой.
Исследование ИГПИ позволило выявить типичные нарушения в ходе государственных проверок деятельности субъектов малого бизнеса. Выясняя, какие действия считают нарушениями сами предприниматели и могут ли они их сформулировать, соотнести с нормами, заложенными в законе
«О защите прав юридических лиц...», аналитики пришли к выводу, что значительная часть респондентов затрудняется ответить на вопрос о том, как часто проверяющие нарушают установленные для них правила проверок. Большинство же тех, кто смог определенно высказаться на этот счет, считает, что нарушения со стороны проверяющих встречаются не очень часто (27,3 % всех ответивших) или очень редко (20,4 %). Лишь около 10 % уверено, что это происходит всегда или во время большинства проверок.
Самая больная тема практически для всех участников опроса — действия милиции. По их мнению, представители милиции постоянно нарушают правила контроля и, по сути, игнорируют новый закон, полагая, что он к ним не относится. Представители МВД считают, что имеют право руководствоваться «своими» законами («О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности»). То есть закон «О защите прав...» не решил наиболее острую проблему — определение масштаба проверок (в интерпретации милиции — оперативно-розыскных и иных мероприятий), хотя первоначально заявлялось, что закон будет распространяться и на действия милиции.
Участникам опроса было предложено выбрать 5 из 16 наиболее частых нарушений, допускаемых, по мнению бизнесменов, проверяющими. Нарушения касались сформулированных законом требований к порядку проведения и оформления мероприятия по контролю либо его ограничений.
Варианты нарушений разделились на 4 группы в зависимости от частоты упоминания их респондентами. Абсолютным лидером (46,5 % ответов) стало требование проверяющих предоставить документы, информацию, образцы продукции, не относящиеся к предмету проверки. Этот вариант единственный вошел в 1-ю группу из-за значительного перевеса по частоте выбора. Масштаб всех нарушений позволяет оценить рис. 4.
рис. 4
Наиболее частые нарушения, допускаемые проверяющими организациями.
Источник: ИГПИ
 1 — проверяющие требуют предоставить документы, информацию, образцы продукции, не относящиеся к предмету проверки;
2 — проверяется выполнение требований, не относящихся к компетенции органа госконтроля, осуществляющего проверку; 3 — плановые контрольные мероприятия проводятся чаще, чем один раз в два года; 4 — не предоставляется необходимая информация, относящаяся к предмету проверки; 5 — отсутствует распоряжение о проведении мероприятий по контролю; 6 — изымаются оригиналы документов, относящихся к предмету проверки; 7 — в ходе проверки отсутствуют должностные лица или работники проверяемого предприятия; 8 — проверяющий не предъявляет служебное удостоверение; 9 — проверяющие требуют образцы (пробы) продукции для их исследования без оформления акта об отборе в установленной форме; 10 — нарушается порядок оформления результатов мероприятий по контролю; 11 — проверяющие требуют образцы (пробы) продукции для проведения их исследований в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами; 12 — мероприятие по контролю проводится не тем должностным лицом, которое указано в распоряжении (приказе); 13 — проверяющие разглашают полученную в результате проведения мероприятий по контролю информацию, которая составляет охраняемую законом тайну; 14 — взимается плата за проведение мероприятий по контролю; 15 — продолжительность планового мероприятия по контролю превышает один месяц; 16 — срок проведения планового мероприятия в случае необходимости продлевается более чем на один месяц. |
Наиболее распространенное нарушение порядка проведения проверок — отсутствие в распоряжении целей, задач и предмета мероприятий по контролю, на что указали 47,5 % респондентов. Представители органов контроля (надзора) считают, что установленный порядок мешает им действовать оперативно и требование письменного разрешения на любую из проверок бюрократизирует работу проверяющих органов.
Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» четко определяет правила оформления результатов проверки. Статья 9 не только предписывает предоставлять предпринимателю документ для обжалования тех результатов проверки и претензий к нему, с которыми он не согласен, но и регламентировать действия контролеров. По данным опроса, наиболее частыми нарушениями при оформлении результатов контроля являются следующие: к акту не приложены объяснения должностных лиц органов государственного контроля (32,6 %); не выданы предписания об устранении выявленных нарушений (31,3 %). Почти треть опрошенных (29,4 %) отметила, что к акту не были приложены объяснения работников, ответственных за нарушения обязательных требований, чуть меньше (27,6 %) — что проверяющие не делают запись о проверке в журнале учета мероприятий по контролю. Проверяющие не утруждают себя сопровождением результатов проверки актами об отборе образцов продукции, обследовании объектов окружающей среды, а также протоколами (заключениями) проведенных исследований (24,3 %); не указывают сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи (24,1 %); не указывают ФИО и должность лица, проводившего мероприятия по контролю (13,8 %). Нередко (19,4 %) в актах нет ссылок на распоряжение, на основании которого проведено мероприятие. На отсутствие сведений о результатах мероприятия по контролю, в том числе информации о выявленных нарушениях, их характере, о лицах, ответственных за совершение этих нарушений, указали 14,6 % респондентов. Примерно
5 % участников опроса отметили, что по результатам мероприятия акт вообще не был составлен. Редко, но встречались и такие нарушения, как «оформление акта на следующий день после проверки», «длительное оформление документов», «установление нереальных сроков для устранения нарушений» и др.
КОМУ ИЗДЕРЖКИ, А КОМУ — ПРИБЫЛЬ
Часто ли предпринимателю приходится сталкиваться с правовыми коллизиями, и как он с ними справляется? Из 1005 опрошенных НИСИПП предприятий в 2001 году с противоречиями в законодательстве столкнулись 716, причем происходило это в среднем 4 раза за год, а за январь – май 2002 года «повезло» 681 предприятию (в среднем 2 раза).
Опрос показал, что с началом реформы по дебюрократизации доля официальных и неофициальных затрат предприятий «на преодоление коллизий» в законодательстве в объеме их фактической выручки по крайней мере не снизилась (рис. 5).
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
К обновляемому законодательству адаптируется не только бизнес, но и та часть государства, которую условно можно назвать «совокупным контролером». Этот контролер активно изучает и осваивает принятый пакет «законов Грефа», сопоставляя его с прежним законодательством, регулирующим смежные сферы. И, похоже, сейчас органы контроля гораздо больше, чем бизнес-сообщество, осведомлены о нюансах новых законов и продолжают вырабатывать способы и механизмы преодоления имеющихся в законе «О защите прав юридических лиц...» формальных для себя ограничений. Ведь воспроизводство контрольных функций — один из способов обоснования необходимости своего существования, к тому же при стабильном бюджетном финансировании.
2 В реальности наблюдаются смешанные типы поведения.
ТЕКСТ: Елена СТАХОВА