Если вы уверены, что ОРВ — это медицинский термин, то очень ошибаетесь. Расшифровав эту аббревиатуру, мы получаем сложное словосочетание «оценка регулирующего воздействия». Речь идет об оценке нормативно-правовых актов. Институт ОРВ в России существует пока лишь как фантом: он «вроде бы есть», и все, включая чиновников и экспертов, уверены, что он должен быть. Ну, с чиновниками, конечно, все не так просто. Вот только нет у нас ни специалистов с соответствующей квалификацией, ни четкого представления о том, как именно должны крутиться шестеренки этого механизма.
Кроме того, остается открытым вопрос о том, насколько оправдано и целесообразно внедрение такого института в нашей стране, где законы принимаются не то чтобы прямо «с потолка» — но жестким политическим императивом. А экономические последствия мы потом разгребаем сообща. Да и финансово-экономические обоснования законных актов у нас зачастую пишутся постфактум, если вообще пишутся (только для 70% новых технических регламентов, принятых на сегодняшний день, было проведено финансово-экономическое обоснование — такие данные приводит НИСИПП).
Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства провел изучил текущее состояние ОРВ в России и его перспективы. По мнению исследователей, грамотная оценка РВ может способствовать повышению экономической целесообразности принимаемых нормативно-правовых актов. По сути, ОРВ — это определение экономической целесообразности законов. И немудрено, что ОРВ часто путают с финансово-экономическим обоснованием проектов, экспертизами и пр.
В ходе исследования было проведено 11 опросов экспертов, в той или иной мере знакомых на практике с процедурами ОРВ, и проанализировано 8 анкет. Респондентами стали представители исследовательских организаций, подвизающихся в области корпоративного законодательства, работники Минэкономразвития РФ, Минпромэнерго РФ и т. д.
А в итоге выяснилось, что на должном уровне ОРВ у нас в стране занимается лишь несколько организаций, а другие лишь используют некоторые элементы этой процедуры. Хотя подавляющее большинство экспертов уверено в том, что оценивать действия регуляторов необходимо — и прежде всего потому, что работу законодателей трудно назвать удовлетворительной. В то же время сами чиновники придерживаются несколько иного мнения: они считают, что основные цели ОРВ — прогнозирование последствий принимаемых решений, выяснение их системного влияния на смежные отрасли и повышение инвестиционной привлекательности страны. Широко берут ребята — и, как и положено чиновникам, обожают громкие и красивые слова.
Причины, по которым ОРВ не приживается на российской земле, представители власти и эксперты также называют разные. Первые винят во всем «беспросветную» политизированность принятия решений и убеждены, что это попросту невыгодно властям: им куда привычнее и проще решать все вопросы с помощью излюбленного приема — лоббирования. Да и сама оценка, даже будучи проведенной, в российских условиях рискует стать излишне политизированной. А вот представители власти по этому вопросу высказались куда более определенно, чем по предыдущему: во-первых, нет нормативной базы, четко прописанной процедуры ОРВ, методики и т. д., во-вторых, нет специалистов и знаний, и в-третьих — у госслужащих на это нет времени, они работают в режиме цейтнот. Ну а автор исследования, со своей стороны, утверждает, что проблема в отсутствии самого «механизма ответственности регулятора перед обществом».
Не менее важен и сложен вопрос о том, кто именно должен заниматься оценкой. Если институт ОРВ будет структурирован и формализован, то потребуются значительные финансовые средства на реализацию соответствующих процедур. Есть два варианта: или эту обязанность возложат на госслужащих, или на сторонние оценочные организации. В первом случае результат очевиден: недостаточно компетентные в экономических вопросах чиновники подойдут к ОРВ столь же формально, как сейчас подходят к процедуре финансово-экономического обоснования нормативно-правовых актов. Во втором случае встает проблема дефицита бюджетных средств: если сейчас подготовка финансово-экономического обоснования правового акта обходится в среднем в шесть миллионов рублей, а за год Госдума принимает около 300 законопроектов (примерно один в день), то на проведение ОРВ потребуется около двух миллиардов рублей.
Оценивая степень и возможные причины заинтересованности различных общественных групп в развитии института ОРВ, эксперты сошлись во мнении, что о реальном интересе со стороны органов власти в данном случае «речь не идет». До сих пор если ОРВ и имела место быть, то лишь благодаря инициативам отдельных чиновников — возможно, порожденным самым обычным любопытством. В ОРВ могли бы быть заинтересованы оппозиционные партии и движения — но они, по мнению экспертов, не до конца понимают эффективность этой процедуры и предпочитают расходовать средства на пиар-кампании, рекламы и т. д. Что касается бизнеса, то его представители не осознают той выгоды, которую они могли бы получить от проведения такого рода процедур. По идее, ОРВ могло бы предоставить им возможность высказать свое, обоснованное мнение о том или ином законном акте или спрогнозировать последствия его принятия. Однако бизнесменам куда ближе традиционное лоббирование и решение волнующих их вопросов «с глазу на глаз».
Какие еще есть проблемы у ОРВ? Они очевидны. Недоверие органов власти, «инерционность» принятия решений, отсутствие культуры работы с социологическими данными. В общем, считать никто не хочет — гораздо проще просто «спускать» решения. Да и не понятно до конца, прислушаются ли органы власти к мнению независимых экспертов-оценщиков — или и ухом не поведут. В конце концов, они предпочитают не вникать в такие вопросы. Ведь как дело обстоит с финансово-экономическим обоснованием законных актов (разумеется, по мнению автора исследования)? Сначала принимается нормативный акт, причем утверждается, что он не потребует дополнительных расходов (в этом случае, согласно закону, не нужно финансово-экономическое обоснование), даже если это и не так на самом деле. Ну а потом, по мере необходимости, приводится соответствующая аргументация…
Так зачем же что-то менять, если все так удобно устроено?
Между тем определенная база для развития ОРВ в России есть. Есть навыки проведения подобных исследований — экспертизы, диагностики. Есть и распространенные элементы ОРВ в отношении нормативно-правовых актов — к примеру, проверка на коррупциогенность. И самое главное — оценка нужна нам потому, что у нас так называемое «кризисное» законодательство. Очень много законов, которые трудно назвать удачными. А вот как будет развиваться институт в дальнейшем, предсказать трудно. И здесь вариантов больше, чем два классических, когда пациент либо жив, либо мертв. Есть еще и кома, и хроническая ангина, и много чего другого.
Вера Колерова