Почему эксперты называют российское законодательство "кризисным"
Если спросить среднего россиянина, что такое оценка регулирующего воздействия (ОРВ), большинство наших сограждан станет в тупик. В одном из документов минэкономразвития содержится следующее определение: "ОРВ как компонент проектирования институциональных изменений представляет собой процесс определения основных проблем и целей регулирования, идентификации основных вариантов достижения цели, анализа преимуществ и недостатков каждого из вариантов..." И так далее - 18 машинописных строк.
Порывшись в Интернете, можно отыскать еще десяток определений, которые, увы, немногим будут отличаться от приведенного выше. Тем не менее, если отбросить бюрократические красоты, по большому счету понятно: речь идет о целесообразности принимаемых в нашей стране нормативно-правовых актов.
Виталий Колегов, эксперт Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) подготовил доклад, посвященный текущему состоянию ОРВ в России. "Существующей информации недостаточно... Накопленная на сегодняшний день практика фрагментарна и бессистемна", - констатирует автор. В итоге исследование было проведено путем экспертных опросов и анализа анкет. Респондентами стали представители организаций, которые занимаются корпоративным законодательством, работники минэкономразвития, минпромэнерго, МГУ, ГУ - ВШЭ и т. д.
По мнению экспертов, институт ОРВ в России существует, скорее, на бумаге: ни специалистов, ни четкого представления о том, как он должен функционировать, нет. В среде государственных служащих ОРВ считается "ненаучным знанием".
По-настоящему ОРВ в России занимаются лишь несколько организаций, другие лишь используют некоторые элементы этой процедуры. Почему оценка так плохо приживается на российской почве? Эксперты винят "беспросветную политизированность" принятия решений, когда проведение ОРВ бессмысленно, ведь изначально ставится иная, не экономическая цель. Властям проще решать вопросы с помощью привычного лоббирования. В докладе приводятся такие данные: финансово-экономические обоснования были проведены только для 70 процентов новых технических регламентов.
Сложилась практика, когда изначально пишется текст документа и только затем - пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к нему, то есть "возникает проблема подстраивания оценки к системе принятия решений". К тому же практика подготовки обоснований к проектам нормативно-правовых актов в министерствах и ведомствах направлена на то, чтобы скрыть возможные последствия их принятия для бюджета. В результате минфин изначально возлагает на прочие ведомства "презумпцию виновности", утверждая, что проект потребует дополнительных расходов, а ведомства традиционно доказывают обратное.
Это мнения экспертов. Представители власти называют такие причины сбоев в механизме ОРВ, как отсутствие нормативной базы, четко прописанной процедуры, методики, специалистов и даже - вечный цейтнот в работе госслужащих.
Кто должен заниматься оценкой? Если институт ОРВ будет формализован, потребуются немалые средства на реализацию соответствующих процедур. В случае если эту обязанность возложат на госслужащих, результат очевиден: некомпетентные в экономических вопросах чиновники подойдут к ОРВ формально. Если оценкой займутся сторонние организации, возникает проблема дефицита бюджетных средств (подготовка финансово-экономического обоснования правового акта обходится сегодня приблизительно в шесть миллионов рублей, но только Госдума принимает в год около 300 законопроектов).
Эксперты единодушны: о реальном интересе со стороны органов власти к развитию института ОРВ говорить рано. До сих пор если ОРВ и проводилась, то лишь благодаря инициативе отдельных чиновников. Представители бизнеса пока всей важности оценки также не осознают, хотя эта процедура дала бы им возможность высказать свое мнение по важнейшим вопросам.
- Однозначно определить вектор развития ОРВ пока нельзя, - признают эксперты. - Наиболее сильные препятствия для развития этого института будут наблюдаться в тех секторах, где присутствуют ярко выраженные интересы отдельных групп, и там, где ОРВ может навредить "рентоориентированному" поведению чиновников.
И все-таки база для развития ОРВ в России есть. Имеются навыки проведения экспертизы, диагностики, ведомства накопили опыт работы со статистикой. Действуют элементы ОРВ в отношении нормативно-правовых актов - к примеру, их проверка "на коррупциогенность". И самое главное - развитие института оценки стране необходимо, ведь российское законодательство эксперты по-прежнему называют "кризисным" - слишком много у нас принимается законов "неудовлетворительного качества".
Жанна Трофимова