Бывают же такие совпадения! Апрельский номер журнала «ТехНАДЗОР», в котором была помещена первая часть дискуссии по проблемам отечественного техрегулирования, 18 апреля отправился в типографию, а Совет Федерации в этот самый день «поставил точку» в дискуссии, одобрив во втором чтении поправки в закон № 184 «О техническом регулировании». Кажется, больше дискутировать не о чем: законодатели встали на сторону одной из противоборствующих сторон, таким образом отсекая все остальные аргументы. Им, законотворцам, конечно, виднее, но кровно заинтересованные в эффективном законе россияне сдаваться не намерены: в адрес Президента страны идут и идут открытые письма, призывающие главу государства вмешаться и не допустить свертывания реформы технического регулирования, наложив вето на уже принятые Думой и Советом Федерации поправки в 184-й закон.
Так куда плывет сегодня корабль российского технического регулирования, какие ветры наполняют его паруса? Заочный «круглый стол» продолжается, и каждый может высказать свою точку зрения.
Позиция № 1.
«Отделили мух от котлет»
На внеочередном пленарном заседании Совета Федерации 18 апреля 2007 года был одобрен Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании».
По итогам дискуссии сенаторы проголосовали за принятие этого закона, хотя накануне комитет Совета Федерации (СФ) по промышленной политике дал отрицательное заключение по данному закону: «Предлагаемая законом возможность принятия технических регламентов постановлениями Правительства Российской Федерации снижает степень общественного контроля за сферой технического регулирования и участия общества в процессе разработки технических регламентов». Основная претензия членов комитета СФ по промышленной политике к законопроекту – отсутствие критериев, определяющих, в каких случаях технические регламенты могут приниматься федеральными законами, а в каких – постановлениями правительства, что может вызвать сложности в правоприменении. Тем не менее поправки в 184-й закон большинство членов Совета Федерации одобрило.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» устанавливает возможность принимать технические регламенты не только федеральными законами, но и постановлениями Правительства РФ, а также исключает деление технических регламентов на виды. Отдельной нормой установлен список первоочередных регламентов, которые должны быть приняты до 2010 года федеральными законами.
Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» исключает из сферы обязательных требований процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, не связанные с требованиями к продукции, а так же меры в области охраны труда. Документ уточняет процедуры технического регулирования в отношении оборонной и ядерно опасной продукции. Кроме того, принятые поправки устанавливают права органов государственного контроля в части немедленного реагирования на небезопасную продукцию.
Принявшая участие в обсуждении закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» член Совета Федерации Светлана Орлова высказалась за его одобрение. По ее мнению, это позволит ускорить дальнейшее принятие технических регламентов, разработка которых ведется на протяжении двух лет. На данный момент разработаны 10 технических регламентов (по разным оценкам число подготовленных к принятию технических регламентов отличается в разы. – ред.), два из которых получили положительные заключения Правительства РФ, подчеркнула С. Орлова.
«Мы существенно запаздываем с поправками в закон «О техническом регулировании». В ближайшие годы должны быть приняты как минимум 17 законов по техническим регламентам», – подчеркнул сенатор Николай Медведев. По его мнению, нельзя тормозить внесение поправок в закон «О техническом регулировании», поскольку речь идет о безопасности жизни и здоровья граждан.
Итак, требования к продукции – отдельно, к процессам ее производства и связанным с ними вопросам охраны труда – отдельно. Такова позиция законодателей.
Позиция № 2.
«Системное сопротивление реформе технического регулирования свидетельствует о ее необратимости»
Директор по проектам Национального института системных исследований проблем предпринимательства Сергей МИГИН неоднократно выступал в различных СМИ по вопросу реализации закона №184-ФЗ «О техническом регулировании». После принятия 18 апреля 2007 года Советом Федерации поправок в этот закон он философски заметил: «Системное сопротивление реформе технического регулирования свидетельствует о ее необратимости».
– Прежде чем анализировать суть внесенных законодателями изменений, давайте коротко остановимся на изначальных формулировках Федерального закона «О техническом регулировании», принятого в 2002 году. Этим законом был предусмотрен переход от старой советской системы, характеризовавшейся громоздкостью, противоречивостью и непрозрачностью предъявляемых обязательных требований, низким качеством значительного числа стандартов, а так же неэффективностью системы оценки соответствия, в том числе государственного контроля и обязательной сертификации, к новой системе технического регулирования, адекватной новой экономической формации страны.
Законом «О техническом регулировании» было предусмотрено разделение всего массива требований к объектам технического регулирования на обязательные и добровольные. Обязательные требования устанавливаются в технических регламентах, а добровольные закрепляются стандартами.
По формулировке закона № 184-ФЗ объектами технического регулирования являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также выполнение работ и оказание услуг (к последним устанавливаются только добровольные требования). Важнейшим элементом технического регулирования так же является оценка соответствия, понимаемая как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту.
Система технического регулирования, таким образом, состоит из участников регулируемых отношений (субъектов регулирования и адресатов норм), чьи права и обязанности определяются Федеральным законом «О техническом регулировании», объектов технического регулирования, требований к объектам технического регулирования и форм оценки соответствия установленным требованиям, а также всего многообразия складывающихся в сфере технического регулирования отношений.
Закон «О техническом регулировании» образца 2002 года создал предпосылки для кардинального повышения эффективности регулирования в технической сфере, под которой понимается обеспечение требуемого уровня безопасности с учетом существующих рисков с минимальными издержками для субъектов предпринимательской деятельности, государства и общества в целом.
Создаваемая на базе этого закона система технического регулирования призвана была обеспечить безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, защитить потребительский рынок от опасной продукции, сократив при этом административные, экономические и организационные барьеры для развития предпринимательства, устранив избыточное регулирование и снизив барьеры в торговле. Решение указанных задач позволило бы повысить ценовую и неценовую конкурентоспособность отечественных производителей.
За три года реализации реформы технического регулирования был достигнут ряд существенных результатов. В первую очередь это разработка массива проектов технических регламентов – как за счет финансирования из средств федерального бюджета, так и в инициативном порядке: в рамках реализации правительственной программы разработки технических регламентов уже подготовлено более 80 проектов (как уже указывалось, разные специалисты оперируют разными цифрами, что свидетельствует о ведомственной разобщенности. – ред.), а в инициативном порядке осуществляется разработка более сотни проектов технических регламентов. Активно реализовался системный подход к техническому регулированию в отдель¬ных отраслях и сферах деятельности. В настоящее время сформировано 17 таких систем. Налажено комплексное организационное, методическое и информационное обеспечение реформы и сформирована дееспособная система управления реформой, проведена работа по повышению эффективности публичного обсуждения проектов техрегламентов.
Отдельно следует отметить проделанную работу по гармонизации российского законодательства в сфере технического регулирования с международными нормами. В этой связи необходимо подчеркнуть, что принципы реализации реформы технического регулирования в России максимально гармонизированы с мировыми, в том числе европейскими подходами. Государственное регулирование в сфере установления обязательных требований к продукции и соответствующим процессам в целях обеспечения безопасности на национальном уровне в большинстве стран строится следующим образом: основные требования как к продукции, так и к процессам производства закрепляются законодательно, их детализация может осуществляться подзаконными актами, конкретные технические условия и решения содержатся в применяемых на добровольной основе стандартах. Закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании» с учетом национальной специфики закреплял схожую двухуровневую модель обязательных и добровольных требований.
Теперь о внесенных законодателями поправках в закон «О техническом регулировании». Учитывая масштабность проводящихся преобразований и наличие сильных групп специальных интересов, заинтересованных в сохранении статус-кво, реализация закона № 184-ФЗ все эти годы сопровождалась мощным системным сопротивлением, которое концентрировалось на двух ключевых направлениях, первое из которых – противодействие принятию технических регламентов в форме федеральных законов, а второе – внесение в закон «О техническом регулировании» изменений, искажающих его основополагающие принципы и позволяющих «свернуть» реформу технического регулирования.
Что касается первого затруднения, достаточно отметить тот факт, что при наличии большого числа подготовленных проектов технических регламентов, ни один из них так и не поступил на рассмотрение Государственной Думы. Так, по информации Минпромэнерго, 20 проектов федеральных законов о технических регламентах, представлявшихся в Правительство РФ, неоднократно возвращались на дополнительную проработку, например проект федерального закона о техническом регламенте «О пожарной безопасности» возвращен 3 раза, проект федерального закона специального технического регламента «О безопасности тракторов, сельскохозяйственных машин и машин для лесного хозяйства» возвращен 4 раза. При этом срок рассмотрения законопроектов в аппарате Правительства РФ в отдельных случаях затягивался до 6 месяцев. Схожая ситуация сложилась и с инициативными разработками: ни по одному из 10 проектов технических регламентов, внесенных в Государственную Думу, заключений Правительства нет уже в течение 9 месяцев.
В целом можно констатировать, что ускорению процесса подготовки к принятию проектов технических регламентов постоянно препятствует сложная процедура согласований и, что самое главное, нарушение регламентных норм в части проведения обязательных согласований и получения заключений.
Ряд изменений и дополнений в закон «О техническом регулировании», принятых депутатами нынешней весной, противореча его концепции, ведет к размыванию принципов и логики реформы технического регулирования и фактически означает «сворачивание» реформы. К числу таких «опасных» поправок следует отнести исключение из сферы технического регулирования установления обязательных требований к процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Авторами поправок активно используются ссылки на зарубежный, в том числе европейский, опыт. Действительно, на уровне европейских директив регулируются только требования к продукции и процессам производства, связанным с нею. Однако регулирование других процессов осуществляется на уровне национального законодательства государств-членов ЕС, что является необходимым для обеспечения безопасности государства и граждан. Аналогичный подход закладывается и соглашениями ВТО, в том числе Соглашением по техническим барьерам в торговле, в рамках которых регулируются вопросы, касающиеся перемещения продукции, все же остальные требования, в том числе к процессам, без ограничений устанавливаются для обеспечения безопасности странами-членами в национальных законодательствах.
Таким образом, принятые в закон № 184 поправки ведут к возникновению ситуации, когда часть потенциально опасных процессов (производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации), определяемых с учетом степени риска, не будет подлежать регулированию, и при этом будут устанавливаться избыточные требования к отдельным этапам жизненного цикла продукции, что приведет к повышению административного и экономического давления на бизнес (при снижении уровня безопасности).
Из сферы действия закона «О техническом регулировании» нынешними поправками исключены также стандарты, инструкции и правила в сфере охраны труда. Но следует понимать, что процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации создают риски причинения вреда не только третьим лицам, но и субъектам, задействованным в указанных процессах (в частности, производственных), в связи с чем необходимо установление обязательных требований, обеспечивающих их безопасность. С другой стороны, составной частью требований по охране труда являются требования к продукции, техническим средствам, строениям, зданиям, сооружениям, размещению производственного оборудования, эргономическим характеристикам продукции и оборудования, средствам индивидуальной защиты и соответствующим процессам. Именно эти требования подлежат закреплению в технических регламентах.
Резюмируя, необходимо еще раз подчеркнуть, что системное сопротивление реформе является свидетельством того, что ее реализация набрала ход и по ряду направлений приняла необратимый характер. Ускорение темпов реформы технического регулирования и переход ее в качественно новую фазу мною связываются с принятием первой волны технических регламентов. Тексты этих регламентов находятся в высочайшей степени готовности, прошли все необходимые процедуры, в том числе публичное обсуждение, несколько раундов согласований и предусмотренные экспертизы.
Именно против этого и направлены усилия групп специальных интересов, протолкнувших поправки, которые размывают принципы реформы технического регулирования и ведут к ее фактическому «сворачиванию».
Позиция № 3.
«Кивают на мировой опыт, а действуют наоборот»
В пределах Урала одним из наи¬более компетентных специалистов в вопросах отечественной реформы технического регулирования является Михаил БОЧКАРЕВ, советник генерального директора ООО «УГМК-холдинг», председатель совета директоров ОАО «Уралэлектромедь».
М. И. Бочкарев все эти годы, с момента принятия закона «О техническом регулировании», то есть с 2003 года, как заместитель председателя комитета по металлургии Торгово-промышленной палаты РФ (ТПП), вплотную занимается реализацией этого закона, в том числе разработкой конкретных технических регламентов. В частности, внес вклад в создание «Концепции системы технического регулирования в металлургии», подготовленной экономической рабочей группой при администрации Президента Российской Федерации, Национальным институтом технического регулирования, Комитетом Торгово-промышленной палаты по металлургии.
М. И. Бочкарев, как человек, изучивший проблему техрегулирования изнутри, решительно против одобренных Советом Федерации поправок в закон «О техническом регулировании»:
– Одна из главных тем нынешней ревизии закона № 184 – радикальное ограничение реформы техрегулирования нормами, связанными только с продукцией, и выведение из нее безопасности производства (процессов), включая вопросы экологии, организационно-технические и санитарно-гигиенические аспекты охраны труда, неразрывно связанные с производством.
Данные предложения «реформаторов» концептуально несостоятельны. Они неправомерно ограничивают предмет технического регулирования, полностью останавливает реализацию реформы в отношении производственных процессов и приостанавливает ее в отношении продукции.
Такая постановка проблемы основана на ложных данных: вопреки информации, направляемой авторами ревизии реформы в органы власти, закон «О техническом регулировании», принятый в 2002 году, отнюдь не распространяет сферу своего действия на социально-экономические, медицинские, лечебно-профилактические и прочие аспекты охраны труда, определенные Трудовым кодексом, но предусматривает учет части требований охраны труда, отмеченных выше.
Кроме того, утверждения «реформаторов», что регулирование процессов противоречит международным обязательствам России, ложны. В международных торговых соглашениях специально оговаривается, что они не ограничивают прав стран-участниц регулировать безопасность производства.
Я убежден, что разделить регулирование безопасности продукции и производственных процессов невозможно ни теоретически, ни юридически, ни практически. Часто это просто одни и те же нормы (уровень шума 80 децибел в метре от станка – требование к станку как к продукции; те же децибелы в центре цеха – требование к организации процесса производства в этом цехе).
В мировой практике также регулирование продукции и процессов непосредственно взаимоувязано. Изъятие процессов из реформы технического регулирования сделает Россию уникальной страной, в которой безопасность производства по надуманным причинам отделена от безопасности продукции и оставлена под юрисдикцией ведомств.
«Реформаторами» замалчиваются истинные последствия предложенных поправок в закон «О техническом регулировании». При внесении поправок они сохранили в полном объеме текст статьи 6, определяющей цели принятия технических регламентов, однако по факту предложенная ими схема выводит из сферы технического регулирования не только охрану труда, но и все прочие процессы, не связанные с конечными параметрами продукции. Это неизбежно создает провалы в обеспечении устойчивости функционирования сложных систем, безопасности работ, услуг и прочего. Не будут обеспечены такие цели технического регулирования, как безопасность имущества, третьих лиц, среды. Из единой системы выпадут важнейшие области техрегулирования (промышленная безопасность, пожарная и санитарно-гигиеническая безопасность на производстве, утилизация отходов), а также ряд наиболее критичных в плане техрегулирования крупных отраслей, где процесс производства и является той самой конечной продукцией (к примеру, нефтегазовый комплекс, энергетика, связь, транспорт, даже трубная промышленность).
Таким образом, после утверждения закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» для возобновления реформы техрегулирования в отношении процессов промышленного производства потребуется принятие для них отдельного закона, почти точно повторяющего закон «О техническом регулировании» от 2002 года, а затем ряда законодательных актов, идентичных техническим регламентам.
Еще раз подчеркну, что исключение процессов делает реформу технического регулирования половинчатой, ведет к разочарованию в ней основной части бизнеса. Импульсивные и необоснованные действия законодателей отрицательно скажутся на репутации страны, так как будет «заморожен» только начавшийся процесс перехода к принципам техрегулирования, принятым во всем цивилизованном мире.
По-человечески можно понять наших политиков, членов Государственной Думы и Совета Федерации, которые в массе своей не имеют отношения к производству, поэтому как огня боятся связываться с принятием документов, содержащих технические характеристики и формулы, как это может быть при принятии конкретных технических регламентов. Им хочется эту функцию переложить на плечи правительства. Но что делать? Все мировые национальные системы, обеспечивающие процессы в области промбезопасности, охраны труда или экологии, закрепляются на законодательном уровне, потому что во всех Конституциях записано: права человека ограничиваются только законом, то есть обществом, а не какими-либо постановлениями чиновников. Нашим комитетом по металлургии Торгово-промышленной палаты РФ специально изучалась мировая практика создания, обсуждения и принятия документов в области промбезопасности. Один из последних примеров – европейский регламент REACH по безопасности химической продукции. Это технический регламент, обязательный для исполнения всеми странами Евросоюза. Идея его проста – все вещества, которые ввозятся и используются в ЕС, должны пройти определенную регистрацию в специально созданном бюро Евросоюза, которое официально начинает работу с июня этого года в Хельсинки. Тем самым страны-члены ЕС хотят закрыть европейский рынок от нежелательных поставщиков, с одной стороны, и обезопасить своих граждан, с другой. Документ чисто технический, с множеством деталей технического характера, но он подписан первыми лицами всех государств-членов ЕС. Еще для примера об одном документе, подписанном первыми лицами стран Евросоюза. Он касается прибора, устанавливаемого на каждом автомобиле, совершающем длительные рейсы по Европе, чтобы контролировать его местонахождение и через 8 часов движения автоматически останавливать во избежание аварий. В этом документе не просто перечислены технические характеристики прибора, но дан и его чертеж. Если вопрос касается безопасности, то европейского, и тем более национального, законодателя не затрудняет конкретно, вплоть до электрических схем, все прописать в законе. Почему же наш законодатель этого боится?
Возвращаясь к закону «О техническом регулировании», то по прошествии лет участия в рабочей группе по техрегулированию Комитета по металлургии Торгово-промышленной палаты РФ, могу сказать, что наше общество, к сожалению, видимо, пока не готово к осмыслению и реализации закона № 184-ФЗ в полном объеме.
Это для России – закон будущего.