Общественно-экспертный совет по МП при Мэре и Правительстве Москвы обсудил проект закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве", который призван обеспечить реализацию целей и принципов, установленных федеральным законом от 25 июля 2007 г. № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".
Миссия московского закона
Председатель ОЭС Александр Иоффе, открывая дискуссию, подчеркнул особую значимость этого документа.
- Я надеюсь, что закон будет принят Московской городской думой, - сказал А. Иоффе, - и во многом определит развитие малого и среднего предпринимательства в столице на многие годы вперед. Но чтобы закон стал хорошей базой для дальнейшего подъема предпринимательства в столице, все, кто в этом заинтересован, должны внимательно изучить проект и хорошо поработать над его совершенствованием.
Конечно, основные положения проекта городского закона вытекают из федерального закона № 209-ФЗ. Федеральный закон - рамочный и он определяет только общие условия функционирования и поддержки малого и среднего предпринимательства. Поэтому городской закон, конечно же, должен соответствовать федеральному. Но это не значит, отметил далее А.Иоффе, что он должен представлять собой простой слепок закона № 209-ФЗ, в тексте которого слова "Российская Федерация" будут заменены на "город Москва". Федеральный закон предоставляет право предусматривать в законах регионов дополнительные меры по поддержке МСП. Кроме того, в городском законе можно более тщательно, подробно и более детализованно прописать различные формы и методы поддержки предпринимательства применительно к московским условиям. Этот закон должен быть достаточно подробным, конкретным и определенным. "Сейчас развернется работа по подготовке законодательными собраниями других регионов законов о развитии МСП для своих территорий, - заключил А.Иоффе. - Мы в Москве к ней приступили одними из первых, и законодатели других регионов в своей работе, конечно же, во многом будут ориентироваться на тот закон, который будет принят в столице. Так что он будет иметь еще и определенное миссионерское значение. Это нам тоже надо иметь в виду в ходе доработки представленного законопроекта".
Руководитель направления "Малый бизнес" Национального Института системных исследований проблем предпринимательства Алексей Шестоперов, характеризуя наиболее значимые отличия новой версии закона, попросил членов Совета обратить внимание на положения, определяющие механизмы реализации политики города Москвы в области развития МСП, в которых содержатся новации. Из новой редакции закона удалены нормы, содержащиеся в старой версии, которые не соответствуют федеральному законодательству, в частности, по вопросам регистрации субъектов малого и среднего предпринимательства, сертификации их продукции и отчетности, поскольку эти нормы определяются федеральным законодательством и должны регулироваться только им. В законопроекте выделены социально-экономические сферы деятельности МСП, которые будут пользоваться приоритетом при оказании государственной поддержки каждой из сфер. Такими названы инновационная деятельность, промышленное производство, ремесленничество, внешнеэкономическая деятельность, межрегиональное сотрудничество, деятельность в сфере ЖКХ и молодежное предпринимательство. В законопроекте выделена отдельная статья по регулированию деятельности субъектов инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса и отдельная статья об объединенном Реестре субъектов МСП и организаций инфраструктуры поддержки малого предпринимательства. В статье об объединенном Реестре, заметил А.Шестоперов, постарались учесть положение закона № 209-ФЗ, обязывающее региональные органы власти вести Реестр получателей государственной поддержки и учитывать опыт по ведению общего Реестра, накопленный в Москве.
Особое внимание разработчики законопроекта уделили законодательному обеспечению защиты прав и законных интересов предпринимателей. Этому посвящена отдельная глава законопроекта. В ней четко отражены полномочия органов власти города Москвы, права Межведомственных комиссий по устранению административных барьеров в развитии предпринимательства при Правительстве Москвы и при префектурах по защите прав и законных интересов субъектов МСП.
Члены Общественно-экспертного совета детально проанализировали содержательную сторону проекта, коснулись формулировок отдельных положений. А.Иоффе напомнил, что в Москве существует трехзвенная система управления: городские, окружные и муниципальные (районные) органы управления. В проекте же закона употребляется термин "государственные (городские) и муниципальные программы развития МСП". Между тем в городе уже давно практикуется разработка и реализация также и окружных программ. По мнению А.Шестоперова, органы управления административных округов являются частью вертикали государственного управления и поэтому программы административных округов входят в категорию государственных. Такую трактовку А.Иоффе не счел убедительной и предложил сделать это положение законопроекта более четким, прописав в нем необходимость принятия и реализации программ развития малого и среднего бизнеса на уровне административных округов.
Директор ЦРП Южного административного округа Юрий Астахов попросил разъяснить, сколько же реестров предполагается вести. Упоминаются сразу три: реестр субъектов МСП; реестр субъектов МСП, получивших какой-либо вид государственной поддержки; реестр субъектов инфраструктуры поддержки МСП. Зачем столько? В Москве уже много лет ведется единый Реестр субъектов МСП, причем ведется в режиме "одного окна", что тоже в законопроекте не нашло отражения. На это последовало разъяснение: в законопроекте предлагается организация и ведение единого объединенного Реестра, который будет включать в себя три подсистемы. Это позволит учесть требование закона № 209-ФЗ - о ведении реестра субъектов МСП, получивших государственную поддержку и опыт Москвы в ведении реестра. То, что в законопроекте не предусмотрено вести реестр в режиме "Одного окна", А.Шестоперов счел упущением разработчиков и пообещал, что при доработке проекта это будет прописано как норма прямого действия.
Приоритеты государственной поддержки
Президент Международной ассоциации "Система ММЦ" Елена Емельянова высказала сомнение по поводу необходимости скрупулезной детализации в законе направлений социально-экономической деятельности малых предприятий, которые будут пользоваться приоритетом при получении государственной поддержки. По ее мнению, это вообще не должно быть предметом закона, рассчитанного на многие годы. С течением времени, в связи с процессами, происходящими в экономике, приоритеты могут меняться. Поэтому Е.Емельянова предложила вместо детального определения приоритетных направлений прописать норму о том, что в целевых комплексных программах развития МСП, которые принимаются постановлениями Правительства Москвы, могут определяться виды социально-экономической деятельности малых и средних предприятий, которые будут пользоваться приоритетом при оказании государственной поддержки. Иначе, заметила Е.Емельянова, если у города будет меняться приоритет, то, чтоб это узаконить, надо будет менять городской закон или вносить в него поправки.
Уточнить, что же все-таки устанавливает законопроект - приоритеты или особенности поддержки предприятий различных направлений деятельности, предложил первый зам. руководителя Департамента поддержки и развития МП Александр Карпов. По его мнению, глава 3 своим названием говорит об особенностях, а само ее содержание посвящено перечислению приоритетных направлений деятельности малых предприятий, которые могут пользоваться особыми формами поддержки. По этому поводу А.Иоффе высказал предположение, что сам факт появления такой главы подчеркивает, что на самом деле является приоритетом в деятельности малых предприятий. А вот сами особенности есть необходимость прописать более четко.
Одним из критериев достижения целей политики города Москвы в области развития малого и среднего предпринимательства и оценки деятельности органов государственной власти города Москвы в этой сфере является "снижение денежных и временных затрат на преодоление административных барьеров субъектами малого и среднего предпринимательства". На это обстоятельство обратил внимание гендиректор Межрегионального центра промышленной субконтрактации и партнерства Артем Киселев. Он спросил, как будет определяться это снижение суммарного объема взяток и временных потерь предпринимателей при хождении по коридорам власти. Пока все это определяется "на глазок". А.Шестоперов считает, что денежные и временные потери предпринимателей на преодоление административных барьеров можно определять с помощью социологических опросов и организации мониторинга.
Президент Федерации рестораторов и отельеров Игорь Бухаров, не найдя в главе 3 упоминания о предприятиях в сфере ресторанной и гостиничной индустрии, выразил обеспокоенность, не лишаются ли они права на господдержку вообще. А.Иоффе постарался успокоить представителей этого бизнеса, уточнив, что в главе определяются только приоритетные направления деятельности, которые могут пользоваться особыми формами поддержки. Представители же ресторанного и гостиничного бизнеса могут рассчитывать на государственную поддержку как все остальные малые предприятия потребительского рынка. Когда готовился к внесению в Госдуму закон № 209- ФЗ, в его проекте была обозначена норма, которая запрещала оказывать любую форму государственной поддержки малым предприятиям, реализующим подакцизную продукцию - имелась в виду прежде всего водка. Общественно-экспертный совет настойчиво добивался изъятия из законопроекта этой нормы. В итоге удалось добиться только компромисса, согласно которому теперь закон № 209-ФЗ запрещает оказывать малым предприятиям, реализующим подакцизные товары, только финансовую поддержку. В обсуждаемом законопроекте авторы подчеркивают, что это ограничение не распространяется на другие виды поддержки - имущественную, консультационную, информационную и т.д.
А.Киселев отметил еще одно противоречие: в законопроекте записано, что одним из базовых принципов организации поддержки МСП является соблюдение требований, установленных федеральным законом № 135-ФЗ "О защите конкуренции". Но в законе № 135-ФЗ допускается предоставление государственной и муниципальной поддержки малым (но не средним) предприятиям, осуществляющим только приоритетные виды деятельности. А.Иоффе признал, что такое противоречие существует. На деле таких взаимных противоречий и нестыковок в федеральных законах "О конкуренции", "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и в Бюджетном кодексе еще много. Чтобы их устранить, надо вносить в Госдуму целый пакет поправок к этим законам. Но эта проблема выходит за рамки обсуждения представленного законопроекта.
Имущество - по целевому назначению
Главу Старшины Общества купцов и промышленников России Александра Дударенко беспокоит, как все-таки в законе предполагается решать вопрос имущественной поддержки малых предприятий в части обеспечения их нежилыми помещениями. Последовала цитата п. 1 статьи 13:
"Имущественная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в виде передачи во владение и (или) в пользование государственного и муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвентаря, инструментов, на возмездной основе (в том числе на льготных условиях) или безвозмездной основе. Указанное имущество должно использоваться по целевому назначению, определяемому в момент передачи".
По мнению А.Дударенко, тут не прописан конкретный ответственный: кто будет уполномочен все это выдавать малым и средним предприятиям? Совершенно очевидно, что за такое право начнут бороться Департамент имущества, территориальные агентства по регулированию землепользования, различные комиссии. Здесь очень важна четкость полномочий, так как город до 1 января 2009 год обязан распродать все имущество, которое не нужно ему для выполнения государственных функций. В связи с этим А.Дударенко предложил в закон внести пункт о том, что имущественную поддержку и составление перечня имущества, в том числе нежилых помещений, которые будут сдаваться в аренду малым предприятиям, осуществляет Департамент имущества. "Тогда мы, предприниматели, будем точно знать, к кому обращаться, - пояснил он. - Если же не будет определен конкретный орган, ответственный за составление перечня нежилых помещений, остающихся в собственности города и предназначенных только для передачи в аренду малым предприятиям, то в самое ближайшее время помещения будут распроданы на аукционах, и потом нам будут отвечать: да, мол, закон позволяет вам брать в аренду у города помещения, но таких помещений у города просто нет".
А.Иоффе заметил, что сделать это сложно, поскольку законодательная технология не позволяет в законе называть какие-то конкретные органы власти. Для этого используется формулировка "уполномоченный орган". Поэтому в законопроекте и все функции, которые в Москве относятся к Департаменту поддержки и развития МП, обозначены как функции "уполномоченного органа".
Исполнительный директор Московского городского отделения "ОПОРЫ РОССИИ" Юрий Логвиненко выразил тревогу, что в связи с обязанностью города продать на открытых аукционах до 1 января 2009 г. все имущество, не являющееся необходимым для выполнения государственных функций, многие малые предприятия немногим более чем через год могут оказаться выставленными на улицу из арендуемых помещений. В связи с этим он предложил в обсуждаемый законопроект внести норму, согласно которой таким малым предприятиям будет дано право получить равноценное помещение от города в аренду на бесконкурсной основе.
Позицию Российской ТПП озвучил директор Департамента по работе с общественными объединениями предпринимателей Владимир Быков. Сейчас в Госдуме находятся на рассмотрении несколько проектов федеральных законов, которые находятся в едином пакете с законом № 209-ФЗ и, в частности, закон об особенностях участия субъектов малого предпринимательства в приватизации арендованных помещений. Проект городского закона этого не учитывает и не предусматривает права малых предприятий на бесконкурсный выкуп арендуемых ими помещений. Если такой закон будет все же принят, он в дополнение к закону о создании перечня нежилых помещений, предназначенных только для сдачи в аренду малым предприятиям, составит идеальный вариант решения проблемы обеспечения помещениями субъектов малого бизнеса. В связи с этим В.Быков предложил отложить принятие городского закона до того момента, когда судьба рассматриваемых Госдумой законопроектов решится окончательно. Если они будут приняты, их положения можно будет легко учесть в городском законе. Если же городской закон будет принят раньше, то после принятия тех федеральных законов в него надо будет вносить поправки. Участники заседания это замечание сочли существенным, но пришли к заключению, что работу над законопроектом прерывать не следует. Его доработка займет немало времени, и когда он окажется уже готовым к внесению в Мосгордуму, ситуация с федеральными законопроектами успеет окончательно проясниться.
Прозвучало еще уточнение в статью законопроекта, регулирующую налогообложение малых предприятий, в частности, предложено узаконить право малых предприятий каждый год свободно менять, если это целесообразно, форму уплаты упрощенного налога - или 15% с оборота, или 6% с разницы между доходами и расходами. Закон об упрощенном налогообложении предусматривает за предпринимателем право выбора одной из этих форм, но не право смены. Налоговые же органы, когда предприниматель находит целесообразным для себя сменить форму уплаты упрощенного налога, требуют, согласно своей ведомственной инструкции, год поработать на общей системе налогообложения с уплатой НДС, что представляется явно несправедливым. Но как пояснил А.Шестоперов, упрощенная система налогообложения регулируется исключительно федеральным законодательством, и если в нем не прописана возможность перехода с одной формы уплаты налога на другую, то в городском законе это делать неправомочно.
Вот на что еще обратил внимание Ю.Логвиненко: в законопроекте субъекты инфраструктуры поддержки МСП приравнены к субъектам малого и среднего предпринимательства, хотя очевидно, что условия их поддержки имеют различия, точно так же, как и принципы оценки их деятельности. В связи с этим предложено все, что касается поддержки субъектов инфраструктуры, выделить в законе в отдельную статью. В законопроекте ничего не говорится об общественных организациях предпринимателей и их праве участвовать в различных консультационных органах, а оно должно быть узаконено. Председатель Национального содружества бизнес-инкубаторов Вениамин Каганов предложил обозначить в законопроекте формы финансирования обучения и переподготовки предпринимательских кадров. Гендиректор фирмы "Адрэм" Сергей Бутузов предложил также узаконить почетное право предпринимателей заниматься благотворительной деятельностью.
А.Шестоперов заверил членов Совета, что все их предложения разработчики непременно учтут при дальнейшей доработке законопроекта. Участники заседания также поинтересовались точкой зрения Департамента поддержки и развития МП на представленный проект городского закона. Начальник правового управления - Центра координации контрольной деятельности Департамента Михаил Коконин сообщил, что специалисты Департамента активно участвовали в разработке представленного законопроекта на всех стадиях. И поскольку он уже представлен для широкого обсуждения, естественно, Департамент считает его приемлемым, хотя не возражает против внесения рациональных поправок.
Московские амбиции
Подводя итоги состоявшейся дискуссии, председатель ОЭС А.Иоффе достаточно критично оценил некоторые моменты представленного законопроекта. По его мнению, этот законопроект излишне следует в фарватере федерального закона № 209- ФЗ. Это хорошо сработанный документ, но при его изучении возникает ощущение, что разработчики излишне занимались самоцензурой и при его написании постоянно оглядывались на закон № 209-ФЗ. "Я считаю, что городской закон о развитии малого и среднего бизнеса должен быть более амбициозен, - подчеркнул председатель ОЭС. - Если этот законопроект в существующей редакции пустить в рассылку по ведомствам для согласования, то он немного вызовет у них замечаний и легко будет ими согласован, что как раз и будет свидетельствовать о том, что он недостаточно амбициозен. Мы у себя в Москве о малом бизнесе и его проблемах знаем, конечно же, значительно больше, чем федеральные законодатели. Поэтому и наш закон, не нарушая норм федерального закона, может быть значительно более насыщенным, более резким, более амбициозным. Что я имею в виду? Возьмем положение, например, об уполномоченном органе. Там сказано, что этот орган может готовить доклад о состоянии малого бизнеса. Я бы положение о докладе - о состоянии и перспективах развития малого бизнеса - выделил в специальную отдельную статью, где законодательно обязал бы не только уполномоченный орган, но и все другие подразделения Правительства Москвы и администрации префектур ежегодно готовить доклады о том, какая ситуация складывается в их отраслях и на их территориях в секторе малого предпринимательства и что делается для его развития. Есть и ряд других положений законопроекта, которые подобным образом можно было бы усилить. Вот такую я имею в виду амбициозность".
По мнению А.Иоффе, можно было бы скорректировать и саму структуру закона, перенеся наиболее принципиальные вопросы в его начало. Имеются в виду такие вопросы, как взаимодействие государственных органов с предпринимательскими общественными организациями. Требуют усиления положения о государственной политике в области малого предпринимательства, которые в законопроекте прописаны достаточно слабо. Если посмотреть постановления Правительства Москвы, которые принимались по предыдущим Комплексным программам развития малого предпринимательства, где формулировались цели и задачи государственной политики в сфере малого бизнеса на уровне города Москвы, то нельзя не заметить, что они были сформулированы более активно и более инициативно, чем в представленном законопроекте.
А.Иоффе показал это на примере анализа статьи "Цели, задачи и принципы политики города Москвы в области развития малого и среднего предпринимательства". Она гласит:
"Основными целями политики города Москвы в области развития малого и среднего предпринимательства являются:
2) обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
3) обеспечение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства;
4) оказание содействия субъектам малого и среднего предпринимательства в продвижении на рынок производимых ими товаров (работ, услуг);
5) увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства;
6) обеспечение занятости населения и развитие самозанятости;
7) увеличение доли производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта;
8) увеличение доли уплаченных субъектами малого и среднего предпринимательства налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджета города Москвы и местных бюджетов".
Леонид САВЧЕНКО