«…Мы должны создавать в обществе обстановку нетерпимости
к подобного рода явлениям - от мелких взяток на дорогах
до крупных при раздаче больших государственных заказов»
Владимир ПУТИН
В 1999 году в Страсбурге Россия подписала, а в 2006 году ратифицировала европейскую Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию. Этот документ содержит следующее заявление: «Коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает эффективное государственное управление, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, ведет к искажению условий конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества…».
Ни одна страна не свободна от коррупции и у каждой в той или иной степени наработан опыт борьбы с ней. В ряде стран, например, в США, Италии, Украине, приняты соответствующие законодательные акты, разработаны универсальные программные документы по данным вопросам, общей практикой является прямое применение существующих на международном уровне норм и стандартов.
В октябре минувшего года Государственная дума РФ приняла в первом чтении закон «О противодействии коррупции». Одновременно велись дискуссии в субъектах Федерации на предмет содержания региональных нормативных актов в этой сфере. В конце минувшего года в Твери состоялся областной научно-практический семинар по теме «Антикоррупционная стратегия как механизм повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления». Организаторы семинара: контрольно-аналитический комитет Тверской области, управление административных органов Тверской области, Тверская областная организация общества «Знание» России. Его участники - представители разных структур, рассматривающие проблему с различных точек зрения и стоящие на далеко не во всем совпадающих позициях, сошлись в принципиальном. А именно в том, что такой нормативный акт региону, безусловно, нужен уже, как говорится, вчера, пусть даже это будет документ переходного периода и в нем не удастся для начала охватить все аспекты многогранной проблемы коррупции. А также в том, что эффективно бороться с этим злом и успешно действовать на его упреждение возможно только совокупностью мер, носящих комплексный характер.
История вопроса
Слово «коррупция» происходит от латинского сorruptio и означает подкуп, продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц. Коррупция, зародившись в глубокой древности, и по сей день демонстрирует невероятную живучесть практически во всех странах мира.
Коррупция сопровождает все цивилизации - первые упоминания встречаются в письменных источниках Египта, Месопотамии, Иудеи, Индии и Китая. О ней говорится даже в Ветхом Завете: «Я знаю, как многочисленны ваши преступления и как тяжки ваши грехи: вы притесняете правого, берете взятки, а нищего, ищущего правосудие, гоните от ворот».
Уже в русских летописях XIII века упоминается мздоимство. Первое законодательное ограничение коррупционной деятельности в России было осуществлено в царствование Ивана III. А его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за взятки. Известно, сколь жестоко боролся с коррупцией царь Петр I.
Советская власть, хотя и стремилась отнести это явление к «проклятым временам» царизма и пережиткам буржуазного прошлого, также была вынуждена вести борьбу со взяточничеством, разворовыванием народного добра, приписками и другими махинациями.
На пленарном заседании ООН в октябре 2003 года при обсуждении Конвенции против коррупции отмечалось, что коррупция уже представляет собой не локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран.
Всеобщий рэкетир
Международная практика определения, что такое коррупция, такова: коррупция - это использование государственными, муниципальными или иными публичными должностными лицами и служащими либо должностными лицами и служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения денег или каких-то преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление таких преимуществ.
На закономерный вопрос, за счет чего на самом деле коррупционеры получают эти самые вовсе не положенные им деньги и преимущества, имеется однозначный ответ: за счет ущемления наших с вами, уважаемый читатель, законных прав и насущных интересов. Как всеобщий рэкетир, коррупция жестко «разводит на деньги» своих жертв независимо от сферы деятельности и общественного положения. Специалисты называют это низовой и верхушечной коррупцией. Первая - это привычные невеселые картинки из повседневной жизни нашего среднестатистического гражданина. Взятка гаишнику, подношение доктору в больнице, презент члену приемной комиссии вуза, куда собралось ваше чадо… Надо ли перечислять далее? Стоит, пожалуй, в этом ряду особо упомянуть лишь специфические «накладные расходы» мелких предпринимателей. По подсчетам экспертов общественной организации «Технологии-ХХI век», они тратят по всей стране на взятки чиновникам минимум 500 миллионов долларов в месяц! В год это оборачивается суммой в 6 миллиардов долларов. Вероятно, что 10% всего дохода в малом и среднем бизнесе тратится на коррупционные сделки.
Верхушечная коррупция охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с лоббированием решений, имеющих высокую цену, - принятием законов, распределением госзаказов, изменением форм собственности и т.д.
Но независимо от своих масштабов коррупция, безусловно, представляет серьезную угрозу интересам национальной безопасности страны. В экономике она нарушает механизм рыночной конкуренции, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества, вплоть до монополии в своем сегменте, за взятки. Да и в пресловутом росте цен, от которого страдает рядовой потребитель, есть немалая коррупционная составляющая. При распределении государственных заказов и выделении кредитов коррупция влечет за собой неэффективное распределение средств бюджетов всех уровней. Коррупционное вмешательство в естественный для экономики процесс перераспределения активов оборачивается существенными потерями для государственной казны и в ряде случаев - социальной напряженностью.
Из выступления на научно-практическом семинаре Владимира ЛАЗАРЕВА, заместителя начальника отдела прокуратуры Тверской области:
- Наиболее распространенным способом трансформации административного ресурса в реальный доход сегодня стала приватизация нежилых помещений, когда тот или иной объект попадает в план приватизации. Внешне все выглядит логично и обоснованно. Мол, зачем муниципальному образованию экономический балласт? Стоимость объекта при этом сильно занижается при помощи различных ухищрений, в том числе стараниями недобросовестных так называемых независимых экспертов. А затем на торгах продается лицам, которые представляют, как потом зачастую оказывается, интересы чиновника из местной администрации (как, например, в случае с продажей гостиницы «Березка» в Вышнем Волочке).
Что же дает возможность эффективно противостоять коррупции? Как показывает мировая практика - это большой комплекс профилактических мер. И здесь большое поле для деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов.
Наконец, коррупция - это та почва, на которой благополучно произрастают и цветут пышным цветом организованная преступность и теневая экономика. Это, в свою очередь, приводит к снижению налоговых поступлений в государственный бюджет, оттоку капитала за рубеж и затрудняет возможность государства эффективно выполнять свои экономические, политические и социальные функции.
Из выступления Владимира МАГОМАЛЕЕВА, начальника УБОП УВД Тверской области:
- Для Тверского региона характерны тенденции коррупционных проявлений, развивающиеся в России в целом. Это, например, ситуации, когда организованные группы и формирования пытаются, используя коррупционные связи, добиться предоставления подконтрольным им экономическим объектам различных государственных заказов с целью последующего хищения бюджетных средств. Наиболее типичные проявления коррупционной деятельности - это неправомерное использование средств бюджетов всех уровней, а также криминальное распоряжение собственностью государственных и муниципальных предприятий должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления. Как правило, коррумпированные чиновники в данном случае преследуют цель создать возможность взыскания долгов предприятия в процедуре банкротства за счет средств и имущества предприятия-должника, в том числе по налогам и сборам.
Приказом МВД России от 1 августа 2005 года утверждена Концепция совершенствования деятельности органов внутренних дел РФ в сфере борьбы с организованной преступностью. В соответствии с концепцией акцент в оперативно-служебной деятельности подразделений УВД по Тверской области в последние годы делается на установлении наличия коррупционных связей должностных лиц с криминальными структурами и их лидерами, выявлению и привлечению к ответственности чиновников, использующих свое служебное положение вопреки государственным интересам. Со службами УБЭП и УНП налажено тесное взаимодействие по реализации дел оперативного учета, обмену оперативно значимой информацией, составлен и реализуется совместный план по борьбе с коррупцией.
Наиболее ярким примером эффективной антикоррупционной деятельности УБОП при УВД по Тверской области служит реализация материалов оперативной разработки, в ходе которой пресечена деятельность ОПГ из числа депутатов Тверской городской думы. Факты, установленные следствием, демонстрируют, насколько глубоко проникла коррупция в институты органов государственной власти и местного самоуправления, поразив при этом также практически все сферы и отрасли хозяйственной деятельности.
Коррупция дискредитирует право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед лицом власти, и перед преступностью. В одном из своих недавних выступлений президент Владимир Путин подчеркнул, что «самый большой ущерб от коррупции - не экономический, а морально-политический. Потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора - доверия людей к органам власти. Если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает, стремится к нулевой отметке. И вот это самое опасное».
Из выступления Александра ГАЙДАШОВА, декана юридического факультета Тверского института экологии и права:
- Коррупция имеет высочайшую приспособительную способность, она непрерывно мимикрирует, видоизменяется, совершенствуется, самозащищается. Она представляет собой симбиоз необоснованной монополии власти, дискреционных полномочий чиновников и отсутствия их жесткой правовой подотчетности и подконтрольности. Для организации системного и эффективного противодействия коррупции в первую очередь необходима соответствующая правовая база, которая бы, с одной стороны, определяла основы материального и процессуального антикоррупционного регулирования, а с другой стороны, гибко реагировала на изменения. Насущной потребностью остается принятие базового документа в сфере противодействия коррупции.
Перечислим основные направления совершенствования законодательной базы предупреждения коррупции.
Во-первых, это развитие экономического законодательства в направлении демонополизации, либерализации и разумного дерегулирования, сокращения государственного вмешательства в экономику. Замена, где это возможно и целесообразно, разрешительного принципа при взаимодействии предпринимателей и должностных лиц на уведомительный. Законодательное закрепление также должны получить пределы, основания, способы и формы вмешательства государства в экономику и контроля над ней.
Во-вторых, обеспечение законодательного регулирования структуры федеральных органов исполнительной власти и основных процедур реализации ими государственных функций и оказания государственных услуг, перечень которых также должен быть четко установлен законом.
В-третьих, совершенствование законодательного обеспечения государственной службы.
В-четвертых, создание системы административной юстиции, правовое обеспечение реальной возможности обжалования действий чиновников в суде.
Народ не безмолвствует
Минувшей осенью по инициативе администрации Тверской области «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» провел в регионе детальные социологические исследования. Опрашивались три группы респондентов: рядовые жители региона, предприниматели и представители органов власти - всего более 1100 анкетируемых. Им предлагалось оценить уровень коррупции в регионе, степень ее проникновения в различные институты и структуры. Вот что вкратце показал опрос.
Итак, по мнению рядовых граждан, коррупция в Тверской области находится на высоком уровне, но она все же ниже, чем в целом по России. При этом наиболее коррумпированными, с точки зрения обывателей, являются тверские правоохранительные органы (так считают 32% опрошенных), учреждения здравоохранения (11%) и вузы (10%). Наименее коррумпированными в глазах граждан являются средние школы и учреждения социального обеспечения.
Представители регионального бизнеса также оценили уровень коррупции в регионе как более низкий, чем в целом по России. При этом, как выяснилось, они вполне солидарны с нелестной оценкой местных правоохранительных органов - наиболее коррумпированной сферой их назвали 42% опрошенных предпринимателей. Второе место в этом малопочетном рейтинге, с точки зрения бизнеса, заняла администрация областного центра, в этом уверены 10% опрошенных представителей бизнес-кругов. А вот наименее коррумпированной структурой предприниматели назвали налоговые органы.
Что касается органов власти, то на первое место по проникновению коррупции бизнесмены поставили местную власть, на втором - областной уровень, а наименее коррумпированными оценили территориальные управления федеральных органов власти.
Опрос в третьей группе респондентов дал следующие результаты: представители органов власти в большинстве своем признают остроту проблемы коррупции, но по поводу того, насколько прочно она укоренилась во властной структуре, их мнения разделились. Полностью отрицают это 22% опрошенных чиновников, скорее не согласны с этим утверждением 34% респондентов этой группы, скорее согласны - 20% и лишь 18% полностью разделяют эту точку зрения. При этом 6% респондентов затруднились ответить на этот вопрос.
Рядовые граждане и предприниматели, с одной стороны, и чиновники - с другой, имеют разное видение рецептов борьбы с коррупцией. Наиболее популярной мерой для простых жителей региона и предпринимателей является повышение уголовной ответственности за коррупцию - 62% и 66% опрошенных соответственно. Представители органов власти наиболее эффективной мерой назвали: «повышение вознаграждения и социальных гарантий государственным и муниципальным служащим» - 56% анкетируемых поддержали эту рекомендацию. При этом 30% чиновников также поддержали ужесточение наказания за коррупцию.
По мнению губернатора Тверской области Дмитрия Зеленина, одна из основных причин высокого уровня коррупции в стране кроется в том, что Россия - государство с молодой рыночной экономикой и неокрепшей демократией. И развивается болезнь коррупции не сама по себе, а как следствие неэффективности экономики и правовой системы, а также слабости общественных институтов.
Губернатор видит три ключевые проблемы, способствующие развитию коррупции. Первая - неуважение к частной собственности. Вторая причина в том, что существующие законы и практика их применения приводят к большим издержкам для предприятий по выходу из «тени», при этом чиновничество в действительности заинтересовано в таком статусе-кво, то есть в полулегальной работе бизнеса, что дает им возможность делать деньги на его проблемах. И третья проблема - высокий уровень коррумпированности судов и правоохранительной системы в целом.
Как это лечится?
Как подчеркивают и международные эксперты, и руководство нашей страны, - только направленной волей всего социума. По словам Владимира Путина, «самый эффективный способ борьбы с коррупцией - это развитие гражданского общества и свобода средств массовой информации. Государство будет и дальше усиливать различные инструменты контроля, преследования, в том числе уголовного, за противоправные действия. Но этого всегда будет недостаточно, если мы с вами не направим на борьбу с этим злом само общество. Чем более открытая экономика, тем меньше лазеек для коррупции. В этом направлении мы действовали и будем действовать дальше настойчиво. Будем дальше укреплять институты гражданского общества».
Открытая экономика - это в том числе эффективная, прозрачная система госзакупок. В Тверской области уже многое сделано для создания такой системы, основанной на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений.
Из выступления Любови КОППАС, начальника департамента государственного заказа Тверской области:
- Государственные закупки - сектор национальной экономики, в котором проблема коррупции и неэффективного использования средств встает особенно остро. Закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд составляют значительную долю расходов бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований. И потому главной задачей проведения конкурсных торгов по закупке продукции для государственных нужд является заключение контрактов с максимальной эффективностью расходования бюджетных средств.
В Тверской области организована централизованная система госзакупок, при этом региональный департамент госзаказа является в соответствии с постановлением администрации области уполномоченным органом по размещению госзаказов. Он проводит конкурсы (лоты) по размещению госзаказов, запросы котировок, открытые аукционы, в том числе в электронной форме. Общая экономия бюджетных средств, достигнутая благодаря использованию этих способов размещения госзаказов, превысила в минувшем году 630 миллионов рублей. В соответствии с предложениями Президента РФ, озвученными в ежегодном послании к Федеральному собранию, о постепенном переходе на аукционную систему государственных и муниципальных закупок акцент при проведении госзакупок в нашем департаменте госзаказа все больше смещается в сторону аукционов, и это уже сейчас дает значительную экономию бюджетных средств. Основной критерий оценки заявок поставщиков, участвующих в аукционе, - цена. С 1 января 2008 года размещение заказов, связанных с ремонтом и строительством за счет бюджетных средств, будет проводиться только посредством аукционов.
Конечно, и здесь есть подводные камни, о чем свидетельствует опыт наших коллег из других регионов. В последнее время нередки случаи сговора между претендентами. Они договариваются между собой, кто какой объем работ будет выполнять или какой товар поставит. При этом условия предлагает только один участник конкурса, остальные фактически с ним не конкурируют. Формально закон соблюден, а фактически никакой конкуренции при проведении торгов не происходит. Согласно оценке комиссии Госдумы РФ по противодействию коррупции ущерб от коррупции в сфере государственных закупок в 2006 году составил около 300 млрд. рублей.
Оружием Всемирного банка по борьбе с коррупцией является прокьюремент. Этот термин, в двух словах, обозначает закупки через конкурсные торги в интересах покупателя. В основу прокьюремента заложены принципы открытости, то есть публичного проведения всех этапов конкурсных торгов; равноправия участников торгов, которое обеспечивается тем, что условия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения победителя для всех одинаковы; экономичности, эффективности и ответственности. Все процедуры прокьюремента основываются на равноправном и уважительном отношении к интересам хозяйствующих контрагентов. Их четкое соблюдение создает заказчику долгосрочную солидную репутацию на рынке, что само по себе является значительным капиталом, которым следует дорожить не меньше, чем финансовыми ресурсами. Департамент госзаказа Тверской области в своей деятельности руководствуется всеми принципами и подходами прокьюремента.
Старая управленческая истина, гласящая, что кадры решают все, имеет и антикоррупционный аспект. В том смысле, что кадры, особенно на государственной гражданской службе, должны быть по-настоящему профессиональными, а значит, и коррупционноустойчивыми. В Тверской области отрабатываются механизмы отбора, подбора кадров для экономики и государственного управления.
Из выступления Любови КОРОТКОВОЙ, заместителя начальника управления государственной службы и кадров аппарата губернатора:
- Уже более десяти лет в администрации области для замещения вакантных государственных должностей проводятся конкурсы при непременном наличии не менее двух кандидатов. При этом главный фактор, влияющий на отбор кандидатов, - пригодность (профессиональная готовность) соискателя для работы в органах власти. Нашим управлением изучены, обобщены и предложены вниманию работников кадровых служб следующие показатели профессиональной пригодности при условии формального соответствия кандидата на должность. Это стремление к профессиональной самореализации, активная гражданская позиция, инициативность, выдержка, готовность к саморазвитию, компетентность, профессиональный опыт, ответственность, коммуникабельность, умение работать в команде, организаторские способности, умение эффективно планировать деятельность как собственную, так и подчиненных.
В ходе конкурса особое внимание уделяется методам оценки соискателей. Это анализ представленных ими резюме, тестирование или собеседование по специально разработанной методике, оценка конкурсной комиссии по итогам выполения специальных заданий по вопросам, связанным с применением в рамках должностного регламента специальных профессиональных знаний и навыков.
Целый ряд мер осуществляется в рамках масштабной Программы административной реформы Тверской области на 2006-2008 гг., направленной на повышение эффективности, доступности и прозрачности деятельности чиновников, сокращения длительности сроков предоставления государственных услуг и преодоления других недостатков.
Если у вас вымогают взятку…
Коррупционные проявления многолики и изменчивы. Порой их очень трудно распознать. К тому же коррупция никогда не бывает полностью публичной.
Но есть и явный, причем самый узнаваемый, коррупционный признак - взятка. Увы, привычная для многих и кажущаяся почти безобидной на уровне пресловутых подношений гаишникам и инспекторам контролирующих организаций, она тем не менее предельно опасна. Поскольку, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования других, куда более масштабных форм коррупции, а во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию. А на базе последней формируются организованные коррупционные структуры и сообщества.
Вместо заключения - еще одна цитата из одного из официальных выступлений Владимира Путина. «В последнее время много дел по коррупции в таможенных, правоохранительных органах, среди других чиновников. Я считаю, что это хорошо. Это очищение среды, которая порождает либо защищает коррупцию. Она присутствует во всех странах мира, полностью избавиться от коррупции невозможно. Но это не значит, что с этим не нужно бороться».