Как явствует из результатов независимого «Мониторинга антикоррупционной деятельности», недавно представленного Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства Москвы, Тверская область отнесена к регионам-лидерам по формированию базовых условий в сфере борьбы с коррупцией. О принципах, заложенных в основу формирования этих условий, и о механизмах, обеспечивающих эффективность этой борьбы, читателям «ТЖ» рассказывает заместитель губернатора Тверской области Андрей КОМЯГИН.

Стратегия начинается с плана

Системность и планомерность антикоррупционной работы являются одними из основных принципов реализуемой в регионе антикоррупционнной политики. В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным Президентом РФ, в Тверской области разработан и в сентябре минувшего года утвержден распоряжением администрации Тверской области план мероприятий по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Тверской области. Выработка региональной антикоррупционной политики возложена на контрольно-аналитический комитет Тверской области. Кроме того, контрольно-аналитический комитет рекомендовал органам местного самоуправления разработать свои планы противодействия коррупции. На сегодняшний день такие планы уже приняты более чем в половине муниципальных районов Тверской области, точнее, в 25 из 43. В остальных районах над ними еще ведется работа. Наш комитет со своей стороны в минувшем январе предложил стимулирующую меру – предоставление соответствующих отчетов муниципальными образованиями должно стать одним из условий предоставления им субсидий из областного бюджета.
К моменту вступления в силу Федерального закона от 31.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в нашей области уже было положено начало формированию собственной, региональной, нормативной базы в этой сфере. Существенную антикоррупционную составляющую имеет пакет региональных законодательных актов, принятых в нормативное обеспечение реализации административной реформы в Тверской области, в том числе проект «Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и государственных услуг». Антикоррупционные механизмы заложены в принятом в 2005 году региональном законе «О государственной гражданской службе Тверской области» и его подзаконных актах, в распоряжениях администрации области, регулирующих проведение различных служебных проверок, и еще в целом ряде нормативных актов. В сентябре минувшего года постановлением губернатора области была создана Межведомственная комиссия Тверской области по борьбе с коррупцией.

Законам ставят диагноз

О необходимости принятия комплексных мер по устранению причин коррупции говорил в своем первом Послании Федеральному собранию президент Дмитрий Медведев. При этом он отмечал, что причины коррупции во многом порождены несовершенством нашего государственного и хозяйственного механизма. И потому столь актуально внесение необходимых изменений в законы, регулирующие деятельность государственных органов, контролирующих и регулирующих структур. Как известно, на днях было принято постановление Правительства РФ, в соответствии с которым вводится обязательная независимая антикоррупционная экспертиза федеральных законопроектов, а также проектов постановлений правительства и министерств и ведомств. Надо отметить, что в ряде регионов, в том числе в нашей Тверской области, в этом плане сработали на опережение, введя аналогичные механизмы еще год или два назад. У нас это был подготовленный контрольно-аналитическим комитетом области проект «Разработка и внедрение механизмов, направленных на борьбу с проявлениями коррупции в Тверской области», реализованный в 2007–2008 годах. Проект был одобрен в 2007 году тогдашним МЭРТом. Материальный эквивалент этого одобрения – полученный областью на его реализацию двухмиллионный транш из федерального бюджета. Проектом было предусмотрено, в числе прочего, проведение полной диагностики как существующей региональной нормативно-правовой базы, так и проектов региональных нормативных правовых актов на предмет коррупционной составляющей с последующим устранением коррупциогенных факторов. Под таковыми подразумеваются нормы, которые прямо или косвенно допускают коррупционное проявление чиновника при его реализации, то есть позволяют действовать ему по своему усмотрению.
За два минувших года проведена экспертиза более 2 400 проектов нормативных правовых актов. Исследования проводились по нашей собственной методике, разработанной сотрудниками комитета. С особой тщательностью анализировали акты, в которых устанавливались процедуры, регламентирующие взаимоотношения областных исполнительных органов государственной власти и граждан. Цель в данном случае – добиться прозрачности экспертной, согласовательной, регистрационной и разрешительной деятельности государственных органов, обеспечить контроль за ней. В 2007 году примерно из 900 поступивших на экспертизу в контрольно-аналитический комитет проектов правовых актов почти 200 (или каждый пятый проект) содержал коррупциогенные факторы. В 2008 году мы проанализировали уже около 1500 проектов, из которых 200 (то есть каждый седьмой проект) оказались небезупречны в смысле наличия всевозможных лазеек для коррупционеров. Как видим, цифры свидетельствуют о том, что уже за год доля «бракованных» в плане коррупциогенности законопроектов снизилась, что позволяет надеяться на повышение правовой культуры работников областных исполнительных органов – разработчиков проектов. Думается, этому способствовали и наши рекомендации: по результатам диагностики законопроектов контрольно-аналитический комитет готовит рецензии, в которые включаются предложения по устранению выявленных узких мест и соответствующей доработке норм.
Аналогичным образом организована экспертиза на коррупциогенность всех действующих региональных законов, а также нормативных правовых актов администрации области в отдельных социально значимых областях: в здравоохранении, ЖКХ, сфере социальной защиты. Причем это уже независимая экспертиза: с самого начала было решено привлечь к ней тверских ученых – юристов, экономистов, специалистов по управленческим дисциплинам. Упомянутый здесь транш из федерального бюджета мы направили на соответствующий заказ ТвГУ. За это время объектом исследования на коррупциогенность стали 340 законов Тверской области и 232 постановления администрации области.

Как «импровизируют» бюрократы

По результатам проведенных исследований контрольно-аналитический комитет проанализировал выявленные коррупциогенные факторы и направил письма в исполнительные органы государственной власти области с предложением инициировать внесение соответствующих изменений в обозначенные комитетом нормативные правовые акты. Адресаты – департаменты и комитеты – откликнулись оперативно, и уже вскоре необходимые коррективы, исключающие коррупциогенные нормы, в документы были внесены.
Если попытаться составить рейтинг изъянов, чаще всего обнаруживаемых в нормативных документах и их проектах в ходе их экспертизы специалистами контрольно-аналитического комитета и независимыми экспертами, то в его первых строках окажется использование в правовых документах категорий оценочного характера. Эпитеты вроде «значительный», «существенный» вполне уместны, к примеру, в газетной статье, но совершенно неприемлемы в нормативных актах. Ведь здесь сразу возникает вопрос: кто и по каким критериям определяет степень существенности или значительности? А практика подсказывает наиболее вероятный вариант ответа: чиновник, по своему усмотрению. В лидерах рейтинга – и такой «многоглавый» коррупциогенный фактор, как отсутствие четких и исчерпывающих оснований для принятия решений (положительных и отрицательных), четкого же порядка рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, отсутствие исчерпывающего перечня документов, достаточных для принятия решения. При этом обязанности и ответственность тех, кто принимает решения, обычно расписаны как-то расплывчато и совсем не страшно для чиновника. Все это опять-таки дает полный простор бюрократическим «импровизациям». В таких ситуациях несчастный проситель обречен либо терять время и здоровье, собирая уйму справок, да еще с ограниченным сроком действия, либо пытаться решить вопрос с помощью взятки. Нередко встречается использование в проектах двусмысленных либо неточных формулировок, позволяющих неоднозначно толковать положения правового акта, слов с неясным содержанием. На языке экспертов это называется «лингвистическая коррупционная составляющая».
В результате устранения всех этих негативных факторов, выявленных в ходе экспертизы, чиновники становятся более ответственными, а рядовые граждане, равно как и юридические лица, обретают большую уверенность в возможности реализации своих законных прав. При этом хотелось бы отметить, что проведенный анализ действующей нормативно-правовой базы области в целом позволяет сделать вывод о том, что сформировавшаяся законодательная и подзаконная база Тверской области не содержит многочисленных коррупциогенных норм, которые могут повлечь за собой существенное нарушение законных прав и интересов граждан и организаций.

Еще раз о пользе профилактики

Думается, что будущие нормативные акты регионального и муниципального уровня, проекты которых сейчас в работе либо будут разрабатываться в последующие годы, будут в этом смысле все менее проблемными. Потому что их создатели сейчас интенсивно учатся как в ходе «работы над ошибками» по итогам экспертиз законопроектов, так и на регулярно проводимых контрольно-аналитическим комитетом Тверской области тематических семинарах-совещаниях. Их постоянные участники – специалисты региональных органов исполнительной власти, главы муниципальных образований и муниципальные работники. Спектр проблем, рассматриваемых на них в антикоррупционном аспекте, самый широкий. Это и вопросы кадровой политики, и организация закупок для государственных и муниципальных нужд, и проблемы недружественных захватов предприятий, и т.д. На вопросы участников отвечают представители силовых структур, контролирующих и регулирующих организаций.
В конце 2008 года в Твери состоялся семинар-совещание по теме «Основы антикоррупционной политики в органах государственной власти региона» с участием представителей администрации области, Национального антикоррупционного комитета, прокуратуры области, областного УВД, а также местных вузов. Обсуждались меры по борьбе с коррупцией и ее профилактике: социально-экономические, правовые, политико-идеологические, организационно-технические.
В плане профилактики коррупции одно из самых эффективных средств – коллегиальность принятия управленческих решений. С подачи администрации области в регионе создано большое количество коллегиальных органов – коллегий, комиссий, советов и т. д, с привлечением руководителей территориальных управлений федеральных контролирующих структур и общественности. Вместе они охватывают практически весь спектр вопросов по управлению территорией. На их заседаниях рассматриваются самые разнообразные вопросы – о межбюджетных отношениях, недропользовании, аренде объектов госсобственности, преимущественном приобретении земельных участков в собственность Тверской области, переводе земель из одной категории в другую, предоставлении жилья сиротам, расселении из аварийного фонда, дотациях, субсидиях и т.д. В результате тщательного всестороннего исследования этих проблем в коллегиальных органах вырабатывается прочная аналитическая основа для будущих решений исполнительного органа власти, обеспечивается их адекватность и понятность. Таким образом значительно снижаются коррупционные риски при реализации государственных полномочий.
Сегодня много и совершенно правильно говорится о задачах органов государственной власти по формированию антикоррупционного стандарта поведения общества и о необходимости укрепления институтов гражданского общества. Неразвитость гражданского общества – одна из основных причин живучести коррупции. Низкий уровень правовой культуры, примирительное отношение людей к попранию своих прав и свобод, деформация моральных ценностей – все это способствует развитию и укоренению теневых общественных отношений. Поэтому одной из важнейших задач является смена коррупционного менталитета граждан, формирование антикоррупционного общественного сознания.
Для решения этих задач в области планируется создание и внедрение системной программы этического образования государственных гражданских служащих. В ее рамках будет вестись большая разъяснительная работа. Ответственных работников на государственных должностях Тверской области, государственных гражданских служащих области детально ознакомят с основными положениями действующего законодательства по противодействию коррупции, в том числе с разделами, посвященными ответственности за коррупционные действия; подробно разъяснят причины и признаки ситуаций конфликта интересов и механизмов их преодоления.  Планом мероприятий по противодействию коррупции предусмотрено также проведение семинаров, совещаний, «круглых столов» с участием руководителей исполнительных органов государственной власти Тверской области, органов местного самоуправления, представителей силовых и контролирующих структур и, конечно же, общественности.

Под двойным контролем

Как известно, администрация Тверской области не первый год участвует в проекте «Национальный рейтинг прозрачности закупок», реализуемом при поддержке Комиссии Государственной думы по противодействию коррупции, Федеральной антимонопольной службы России и Счетной палаты РФ. В рамках этого проекта осуществляется общественный контроль над закупочной деятельностью государственных и корпоративных закупщиков и ежегодно публикуется в форме рейтинга оценка прозрачности и эффективности их работы по размещению госзаказа. По итогам 2007 года мы набрали в этом рейтинге 153 балла из 160 возможных и таким образом вошли в двадцатку лучших региональных закупщиков с рейтингом «высокая прозрачность». Думается, вполне достижим следующий рубеж – получить высшую оценку рейтинга, выйдя на уровень «гарантированной прозрачности».
Перефразируя известную поговорку о чистоте, которая там, где не сорят, можно сказать: прозрачно – там, где не замутняют. Чтобы обеспечивать должный уровень прозрачности процесса размещения государственного заказа Тверской области, наш контрольно-аналитический комитет тщательно следит за тем, чтобы на этот процесс не влияли никакие «замутняющие», то есть коррупциогенные факторы. Мы регулярно проводим плановые проверки региональных государственных заказчиков. В минувшем году по результатам одной из таких проверок было возбуждено дело об административном правонарушении в отношении руководителя одного из областных исполнительных органов государственной власти.
Технические задания на размещение крупных государственных заказов Тверской области проходят двойной контроль. Если начальная стоимость контракта на размещение госзаказа (цена лота) превышает два миллиона рублей, эти задания должны согласовываться с контрольно-аналитическим комитетом и департаментом экономики Тверской области.  А при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, согласования в обеих инстанциях требуются, если цена лота более пятидесяти миллионов рублей.
Контрольно-аналитический комитет проверяет представляемые на согласование технические задачи на предмет обоснованности заявленной начальной цены контракта, а также наличия в них и проектах госконтрактов незаконных требований к участникам размещения, которые могут повлечь за собой необоснованное сужение круга участников размещения заказа. Из практики этих проверок явствует, что примерно каждое пятое техническое задание содержало незаконные положения, и потому их подателям было отказано в согласовании. В результате «работы над ошибками» коррупциогенные факторы из этих документов были исключены.

Светлана БАКАРДЖИЕВА