Рубрика: На перекрестке мнений
Авторы: Гражданкин А.И., Грозовский Г.И., Мигин С.В., Яшин В.В.

В 2008 г. были приняты технические регламенты: на молоко, молочную, масложировую, табачную, соковую продукцию, о требованиях пожарной безопасности. Дискуссии о ходе реформы технического регулирования не утихают. Одни считают, что принятие вышеуказанных документов в качестве федеральных законов свидетельствует о вступлении реформы в новую фазу.  Другие с этим не согласны

Статьи публикуются в авторской редакции

В 2008 году произошло несколько знаковых событий в области технического регулирования, в свете которых можно говорить о вступлении реформы в качественно новую фазу. Приняты первые технические регламенты в форме федеральных законов: на молоко и молочную продукцию, на масложировую продукцию, на соковую продукцию из фруктов и овощей, и о требованиях пожарной безопасности.

Показательно, что принятые технические регламенты затрагивают преимущественно  обрабатывающие производства (за исключением регламента о пожарной безопасности, сфера регулирования которого распространяется на всю экономику, не ограничиваясь отдельными отраслями либо видами деятельности). Как раз с обрабатывающих отраслей многие эксперты и предлагали начать реформу, не затрагивая на первом этапе стратегически важные отрасли и виды деятельности, например, космическую деятельность или область использования атомной энергии. Это не значит, что разработку и внедрение современных технических регламентов в таких сферах можно отложить на неопределенное будущее. Времени на структурную перестройку и модернизацию российской экономики, сопровождающуюся внедрением адекватных поставленным амбициозным задачам форм регулирования, остается все меньше. Однако довольно логичным решением выглядит обкатка новых механизмов и инструментов на менее опасных видах деятельности.

Так что акцент на обрабатывающее производство, а еще точнее производство пищевых продуктов, включая напитки, в ходе апробации новой системы не случаен. К тому же здесь регламенты встречают не самое жесткое сопротивление узких групп интересов, поддерживаются бизнесом, ожидающим снижения административного прессинга, а требования к обеспечению безопасности по сравнению с высокорисковыми видами деятельности задаются относительно просто.

Принятие первых регламентов должно создать эффект «прорванной плотины», придать реформе необходимую динамику и ускорить процесс формирования новой, отвечающей современным требованиям и тенденциям нормативной основы деятельности участников рынка. Напомним, что борьба за техническое регулирование продолжается уже более пяти лет. Старт реформе был дан еще в 2003 году, с вступлением в силу Федерального закона «О техническом регулировании». Основной ее целью является трансформация всего массива обязательных требований к продукции и связанным производственным процессам. С одной стороны, реформа направлена на обеспечение безопасности и повышение качества продукции, а с другой – на кардинальное сокращение административного давления на экономику и сокращение барьеров в торговле.

Достаточно сказать, что техническое регулирование – это важнейший фактор создания институциональных предпосылок для формирования национальной инновационной системы и подъема «традиционных» производственных секторов.

При этом налицо явный недостаток открытой общественной дискуссии с привлечением всех заинтересованных сторон, который усугубляется новизной и специфичностью предмета. Этим вакуумом успешно пользуются противники реформы, искажая смысл осуществляемых преобразований, а в ряде случаев и откровенно вводя в заблуждение по отдельным вопросам.

Вместе с тем, цена вопроса очень велика.

Для принятия первых технических регламентов в форме федеральных законов пришлось преодолеть мощнейший эффект блокировки со стороны сил, заинтересованных в сохранении старой громоздкой системы запутанных, непрозрачных и противоречивых правил. Существенная роль в этой конструктивной работе принадлежала федеральному органу по техническому регулированию, который в период с 2005 по начало 2008 года обеспечил как собственно разработку массива новых регламентирующих документов, так и их всестороннее сопровождение – методическое, информационное, организационное – на всех стадиях подготовки к принятию.

На сегодняшний день проведена колоссальная работа по актуализации действующих и разработке новых требований в технической сфере, десятки документов находятся в высокой степени готовности. Принятие ряда из них неоднократно затягивалось, часто по надуманным основаниям. Но уже завтра они могут стать правилами, по которым будет жить российский бизнес. В этой связи полезно понимать природу новых документов и, что еще более важно, осознавать существующие «встроенные» риски и системные проблемы.

В чем же принципиальное отличие новых технических регламентов от прежней системы нормативного регулирования?

В первую очередь, в переходе от ведомственного нормирования к заданию обязательных требований актами более высокой юридической силы, принятию которых предшествует публичное обсуждение по особой процедуре, гарантирующей обеспечение баланса интересов.

Показательным примером является новый технический регламент о требованиях пожарной безопасности. Впервые обязательные для исполнения технические нормы пожарной безопасности, так или иначе ограничивающие конституционные права и свободы, закреплены законом.

Это не значит, что новый документ полностью лишен недостатков. Отметим два, носящих, на наш взгляд, системный характер. Первое – техническим регламентом предусмотрено, что индивидуальный пожарный риск в зданиях, сооружениях и строениях не должен превышать значение одной миллионной в год. Иными словами, за год на пожарах может погибнуть не более одного человека из миллиона. То есть в масштабах России в год не должно гибнуть более 150 человек. На сегодняшний день этот показатель составляет более 15 000 человек, что в 100 раз превышает установленное регламентом пороговое значение. Возникает вопрос, насколько «работающей» будет такая норма, реально ли уже в следующем году сократить количество жертв пожаров на два порядка и кто будет нести ответственность, если этого не случится?

Представляется, что закреплению риска на уровне в 10^–6 не предшествовали детальный анализ и оценка рисков, в том числе экономических последствий этого решения, связанных с избыточно высокой платой за безопасность, которая может оказаться недоступной для большинства граждан, бизнеса и общества в целом. Либо заранее неявно предполагалось, что обсуждаемая норма будет чисто декларативной. Для сравнения, в США уровень пожарного риска составляет 4,4x10^–5, и некоторое время назад обсуждалась целесообразность нормативного ужесточения этого показателя до 10^–6. В результате всесторонней оценки социально-экономических последствий такого решения было установлено, что снижение порога допустимого риска при существующем уровне технологии окажется неприемлемо затратным для общества.

Второе – оценка соответствия установленным обязательным требованиям. Из текста регламента непонятно, в отношении каких объектов применяются те или иные формы оценки соответствия, а их определение осуществлено без учета степени риска. Не установлены правила проведения государственного пожарного надзора. Закрепляется избыточный перечень форм оценки соответствия, правила и процедуры осуществления которых, либо не установлены (производственный контроль), либо отнесены к компетенции Правительства РФ (установление порядка оценки соответствия путем независимой оценки пожарного риска).

Не определены также правила и процедуры в отношении упомянутых в регламенте исследований (испытаний), приемки и ввода в эксплуатацию объектов защиты (продукции), а также систем пожарной безопасности, и экспертизы. Соответственно, в нарушение Закона «О техническом регулировании» по данным формам оценки соответствия не установлены предельные сроки их осуществления. В результате, регламент не обеспечивает устранение избыточных, дублирующих процедур, и снижение административного давления на бизнес.

Положения закона позволяют сохранить возможность расширения сферы обязательной сертификации. Например, предложение внести в перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации ткани, платки и т.п. Напомню, что расширение этого перечня прямо противоречит Указу Президента РФ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». По ряду групп (видов) продукции процедура обязательной сертификации является дублирующей, поскольку указанные материалы сертифицируются в обязательном порядке в системе ГОСТ Р.

Однако, в целом, положительный эффект от принятия технического регламента однозначно перекрывает отдельные недостатки документа, которые вполне устранимы путем внесения в него отдельных поправок, а также доводки и настройки системы регулирования в сфере обеспечения пожарной безопасности на уровне подзаконных актов. К числу последних, помимо подлежащих утверждению сводов правил, порядка проведения оценки пожарного риска, правил пожарной безопасности и других документов, относится уже действующий административный регламент МЧС России по надзору за выполнением требований пожарной безопасности. Такая «смычка» регламентов технических и административных крайне продуктивна с той точки зрения, что первый закрепляет нормы технического характера, а второй – процедурного. Административный же прессинг и широкое поле для усмотрения чиновника может лежать как в сфере закрепления конкретных нормативов, так и при применении процедур, удостоверяющих соответствие предпринимателя установленным требованиям. Регламентация снимает остроту этой проблемы.

В результате уже сегодня государственный пожарный надзор покидает первые строчки рейтингов органов, которые в наибольшей степени затрудняют предпринимательскую деятельность, и перемещается в низ символической «десятки», а то и вовсе в нее не попадает. Во многом это результат усилий по упорядочению проверок малого и среднего бизнеса и сокращению периодичности их проведения.

Вместе с тем, понятно, что очерченные выше недостатки носят системный характер. Их игнорирование ставит под угрозу качество всех технических регламентов и может серьезно дискредитировать реформу, вплоть до призывов к ее полному сворачиванию и возврату к старой системе, существовавшей до принятия Закона «О техническом регулировании». Такой вызов требует адекватного ответа.

В части учета рисков сложность заключается в том, что до сих пор этому вопросу не уделялось должного внимания при осуществлении регулирования в технической сфере. Ругать технические регламенты за недостаточно комплексный подход к управлению рисками – значит забывать о том, что раньше вопрос рисков в большинстве случаев вообще выносился за скобки. Сегодня фактически осуществляется переход к модели, когда приемлемый уровень риска определяется обществом, на основе достижения договоренностей на политическом рынке, а не отдельными чиновниками в отсутствие четких критериев и прозрачных процедур.

Возникают вполне естественные трудности перевода понятия рисков, понимавшегося ранее сугубо технократически, на юридический язык. Но эта задача решаема. Необходимо разработать национальную концепцию управления рисками в области технического регулирования, задающую общие параметры и значения допустимого риска, с которыми на настоящем этапе готово согласиться общество. Отсутствие такой концепции сегодня, естественно, не означает, что процесс разработки технических регламентов нужно снова «замораживать». Наоборот, акцентированный анализ и оценка рисков как важнейший компонент подготовки новых документов окажет мощное содействие формированию научного и практического задела, необходимого для перехода к комплексной национальной системе управления рисками в технической сфере.

Практический вопрос, который волнует всех, – что в итоге произойдет с рисками и уровнем безопасности? «Правильный ответ» – при взвешенном подходе ничего страшного. Абсолютно некорректно списывать на Закон «О техническом регулировании» периодически возникающие аварии, обрушения зданий и другие случаи причинения вреда. Это наследие прежней системы регулирования, на устранение недостатков которой и направлена реформа.

Что касается оценки соответствия, «масштаб бедствия» выходит далеко за рамки технического регулирования. Избыточное административное давление на бизнес – это болезнь всей российской экономики, обусловленная свойством барьеров воспроизводиться. Можно привести множество примеров случаев, когда решения о ликвидации избыточных ограничений либо не принимались в силу существования мощного лобби, либо, будучи принятыми, фактически саботировались. Технический регламент по своей сути предполагает уход от барьерных форм регулирования. И если не принять его нельзя, то, по логике бюрократа, надо попытаться его профанировать. В частности, заложить нормы, оставляющие лазейки для ведомственного нормотворчества и извлечения ренты.  

Что необходимо сделать для компенсации подобных встроенных рисков реформы? Прежде всего, уделять самое пристальное внимание процедурным вопросам, оптимизации форм и схем оценки соответствия с учетом уровня риска. С тем, чтобы повысив реальную защищенность, уйти от обременительных бюрократических барьеров. Для этого, среди прочего, требуется предусмотреть специальные организационные механизмы, обеспечивающие фокусированную оценку степени сокращения административного давления на бизнес и анализ регулирующего воздействия закрепляемых форм оценки соответствия. Эта работа может и должна проводиться как на стадии публичного обсуждения проекта технического регламента и его экспертизы, так и в процессе наработки правоприменительной практики при внедрении новых документов. И шире – принятие технических регламентов ставит на повестку дня вопрос их применения и обеспечения выполнения установленных требований, причем, такого исполнения, которое на практике будет соответствовать идеологии базового закона «О техническом регулировании».

В данной статье в явном виде заявлено несколько важных тезисов от имени апологетов реформы технического регулирования. Однако агитаторский пафос статьи затрудняет конструктивную дискуссию. Поэтому для пользы общего дела добровольно принимаю от С.В. Мигина ярлык «противника реформы».

Вкратце «красная нить» статьи такова: в целях развития экономики, реформа технического регулирования призвана снять барьеры освобожденному предпринимательству и бизнесу. Административные барьеры как антипод рыночной свободы преподносятся С.В. Мигиным абсолютным злом. Последовательно проводится разрушительная мысль о ликвидации норм и запретов под предлогом их «советскости». Для этого можно и даже нужно «прорвать плотину». Авторская метафора о плотине симптоматична и не случайна. Речь не идет о вскрытии какого-либо болезненного фурункула, вопрос ставится шире. Под плотиной С.В. Мигин понимает «старую громоздкую систему запутанных, непрозрачных и противоречивых правил» безопасности. Ее перестройка, а тем более капремонт, уже не обсуждается. Необходимо уничтожить это искусное сооружение наших отцов – прорвать «плотину» норм безопасности – и ее волной смыть позор несвободы, расчистить поле для «жизни российского бизнеса». Вся остальная жизнь не имеет смысла. Какие такие еще граждане и окружающая среда? Кто, как и когда построил «плотину» норм безопасности, от каких бед и кого она защищала и защищает? Ответ давно готов. «Плотина» – постройка бюрократов, единственный смысл существования которых – коррупция. И лучше помалкивать о том, что, например, нынешний «мировой экономический кризис» – прямое следствие «коррупции» в бизнес-среде.

Предполагается, что управляемый реформой «прорыв плотины» утопит лишь бюрократов, а отечественный бизнес каким-то магическим образом не будет затронут – предприниматели выйдут сухими из воды (о гражданах и окружающей среде скорбно помолчим). Несомненно, что избежать гибели при «прорыве плотины» сможет лишь горстка посвященных, которым известно, где и когда сработает подрывной заряд – у С. В. Мигина это называется «созданием институциональных предпосылок для формирования национальной инновационной системы».

На грабли снятия запретов наши предприниматели, особенно малые, наступали уже не раз. Достаточно вспомнить плачевные постсоветские эксперименты с челноками и фермерами. И те, и другие разорились как раз после снятия запретов на свободу торговли. Сегодня же речь идет о снятии запретов более высокого порядка. Разница примерно как между ударом древка грабель в лоб и стихией прорыва плотины. А подходящее «обоснование» всегда найдется: еще в XVIII веке Бенджамин Франклин писал, что тот, кто отказался от свободы ради безопасности не заслуживает ни свободы, ни безопасности. Посвященные о месте и времени прорыва плотины норм безопасности действительно смогут легко конвертировать безопасность своих ближних в личную прибыль. Не о них речь. Почему же наш предприниматель поверил в сказку о том, что ему будет лучше у Нас без Наших барьеров. Ведь его знание о том, как эти «административные преграды» преодолевать и соответствующий навык – чуть ли не единственное[1] конкурентное преимущество в условиях открытой экономики РФ. А он в реформаторской ломке ждет прорыва своих конкурентов через плотину норм безопасности. Какое мужество! Будет сражаться в честной борьбе на открытом рынке, в безудержном потоке прорыва, за место под солнцем. Не утопия ли утопнуть с верой в чудеса единого евростандарта? Наши Президент и Председатель Правительства уже оскомину набили, рассказывая про двойные стандарты на Западе. А реформаторы хотят выплеснуть через плотину нашей безопасности чужие «прозрачные» правила с двойным дном. Да мокрое место останется от российского бизнеса, если правила станут действительно прозрачными для внешних конкурентов. Они то приплывут в разливе прорыва плотины на катерах и яхтах, бросая лишь избранным «от реформы» спасательные круги. Иных же ждет буквальная утопия.

Проповедуемый С.В. Мигиным «тезис-мантра» о неизбежности свободного бизнес-развития страны, в открытом рынке и с «прозрачными» правилами, избит временем и опровергнут жизнью. Известный либерал Карл Поппер в своей главной книге «Открытое общество и его враги» (1945) предупреждает: «Неограниченная экономическая свобода может быть столь же саморазрушающей, сколь и неограниченная физическая свобода». В статье «Патология цивилизации и свобода культуры» (1974) этолог Конрад Лоренц разъясняет: «Функция всех структур – сохранять форму и служить опорой – требует, по определению, в известной мере пожертвовать свободой. Можно привести такой пример: червяк может согнуть свое тело в любом месте, где пожелает, в то время как мы, люди, можем совершать движения только в суставах. Но мы можем выпрямиться, встав на ноги, – а червяк не может». О возможности же постройки капитализма в России еще в начале XX века немецкий социолог Макс Вебер сказал: «Слишком поздно». Сегодня в открытом рынке можно построить лишь периферию, придаток западного капитализма. Как ни грустно, но о свободном предпринимательском развитии страны можно мечтать лишь за железным занавесом, например, как в современном Китае или позднем СССР. Во имя развития чуждого бизнеса реформаторы «техрегулирования» предлагают уничтожить последние следы железного занавеса СССР – правила и нормы безопасности, которые хоть и путано, но записаны кровью наших отцов. Требования безопасности создаются не логически, а исторически. По этому поводу С. В. Мигин так прямо и говорит: «Абсолютно (!) некорректно списывать на Закон «О техническом регулировании» периодически возникающие аварии, обрушения зданий и др… Это наследие прежней системы…».

Оставим в сторону экономическую часть вопроса. Если нашим предпринимателям так угодно, то пусть их и учит «невидимая рука рынка». Сам то бизнес бескровный, потому и правила «прозрачные» желает. Однако на жертвенный алтарь «техрегулирования» придется положить вполне конкретные человеческие жизни, так сказать оплату за «наследие прежней системы». Граждане наши не такие уж и дураки, чтобы добровольно гибнуть за «общечеловеческие ценности техрегулирования». Поэтому к нам завезена модная и прозрачная гильотина – «управление риском». Очень детально о ее устройстве здесь останавливаться не будем – для этого есть специальная литература. Но несколько примеров будут вполне уместными, тем более и С. В. Мигин их слегка коснулся с бескровной стороны бизнеса.

Еще, буквально, вчера модно и выгодно было имитировать управление «качеством» и «окружающей средой». Результаты такого «управления» всем хорошо известны. Несмотря на тучи сертификатов соответствия, облепивших как мухи стены офисов надписями «ISO 9000-14000», объем производства всей нашей промышленной продукции (и качественной, и негодной) находится на уровне 80-х годов прошлого века[2], а действительно качественная и невозобновляемая продукция из природных кладовых извлекается, несмотря на деградацию окружающей среды, «управляемую» по ИСО 14 000.

Деятельно управлять можно лишь процессами или объектами, а не их свойствами, и уж тем более не параметрами и показателями. Опытный водитель управляет автомобилем, а не стрелкой спидометра. Измеряя скорость, он корректирует свои управляющие воздействия на автомобиль. Управленцы риском подобны заклинателю стрелки спидометра (или стрелки «рискометра»), а то, куда, и с какой скоростью действительно двигается автомобиль (или иная опасность) они либо не знают (вторичные манипуляторы), либо умалчивают (активные манипуляторы). Первые (их большинство) едут неизвестно куда и зачем, зато быстрее и, как им кажется, «прогрессивнее» других. Вторые (их меньшинство) используют невежественный энтузиазм первых в своих корыстных интересах. Здесь уместно освежить в памяти недавние клятвы об управлении рисками в банковской сфере от сегодняшних банкротов.

В технической сфере под риском понимается мера возможности причинения вреда потенциальным жертвам (жизни и здоровью людей, окружающей среде, материальным объектам техноландшафтов) при функционировании сложных социо-технических систем. Такой вред выступает обратной стороной благ, извлекаемых человеком с помощью техники из природы, и причиняется жертвам при возникновении случайных неплановых событий – техногенных происшествий (аварий, несчастных случаев, пожаров, сверхнормативных загрязнений ОС и др.). Техногенные опасности порождены прогрессом, предполагающим неограниченное изъятие благ из природы. Случаен не только факт наступления техногенного происшествия, но и размер причиненного жертвам вреда (обычно самые масштабные последствия и самые редкие). Другими словами, техногенный риск – это измеритель техногенной опасности, специфическая мера одного из многих свойств социо-технической системы, характеризующего неплановый (неявный, но возможный, случайный) вред ее функционирования. Формальное допущение о возможности рассмотрения меры опасности, как объекта управления, равнозначно тому, что, например, продавец при взвешивании товара займется мошенничеством с весами и гирями – управлением мерой веса.

Управленец риском обычно рисует доверительную картину беспристрастности. Дескать, для определения степени безопасности продукции необходимо оценить техногенный риск ее обращения и сравнить его с недопустимым (приемлемым). Ореола научности для такой процедуры оказывается не достаточно (к науке моральный выбор не имеет отношения). Поэтому часто можно услышать от идеологов «техрегулирования» о необходимости дополнительной легитимации их деятельности «свыше», как будто это как-то повлияет на безопасность граждан и окружающей среды. Так С. В. Мигин в качестве принципиального отличия технического регламента выставляет заветный «акт более высокой юридической силы».

Где же взять то ключевое и беспристрастно-объективное значение приемлемого риска? Автор статьи прямо отсылает интересующихся на политический рынок. И подменяет покупку «договоренностью». Давно известно, что на рынке побеждает сильнейший, а не лучший. Пример этому уже имеется в новеллах Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» №123-ФЗ от 22.07.2008 (далее – Пожтехрегламент).

Статья 93 Пожтехрегламента требует: «величина индивидуального пожарного риска в результате воздействия опасных факторов пожара на производственном объекте для людей, находящихся в селитебной зоне вблизи объекта, не должна превышать одну стомиллионную в год» (10^-8), а «величина социального …. одну десятимиллионную в год» (10^-7).

В Пожтехрегламенте (ст.2) под индивидуальным пожарным риском понимается частота гибели в пожаре за год одного человека, о под социальным – группы людей, причем о размере группы нет ни слова, т.е. «по закону» он может колебаться от двух человек до 142,2 млн. человек (по статистике же в среднем в пожаре с групповой гибелью людей погибает 6-8 человек, однако среднее не есть максимальное – совсем недавно в интернатах сгорало по нескольку десятков граждан к разу).

Таким образом, согласно ст.93 Пожтехрегламента групповая смерть населения в пожаре предпочтительнее гибели одного индивидуума, – она допускается чаще в десять(!) раз, несмотря на туманное заклинание об «одной десятимиллионной». Такое «управление риском» вполне отражает размах Авторских «договоренностей на политическом рынке».

С другой стороны ст. 79 Пожтехрегламента требует, что «индивидуальный пожарный риск в зданиях, сооружениях и строениях не должен превышать значение одной миллионной [1×10^-6] в год при размещении отдельного человека в наиболее удаленной от выхода из здания, сооружения и строения точке».

По официальным данным за 2000-2007 гг. в пожарах ежегодно гибнет 16-19 тыс. россиян. Хорошо известно[3], что на долю пожаров в зданиях жилого сектора у нас приходится 88-90% всех погибших в пожарах, т.е. 14-17 тыс. Поэтому сегодня фоновое значение риска гибели россиянина при пожаре в зданиях оценивается за год частотой (110±7)×10^‑6. По закону ежегодная гибель соотечественников от пожаров в зданиях должна сократиться более чем в 100 раз: с нынешних 14-17 тыс. погибших до завтрашних 160 чел. Непростая, масштабная задача.

Есть несколько путей исполнения ст.79 Пожтехрегламента. Первый и явный – существенное увеличение превентивных затрат по спасению как минимум 9 чел. из 10 угорающих в зданиях – в нашей открытой экономике смысла не имеет. Умрем от голода среди огнетушителей (на это указывает и С. В. Мигин). К экстравагантному решению следует отнести и увеличение численности россиян до 14-17 млрд. человек – именно тогда ежегодная гибель в пожарах 14-17 тыс. чел. из них будет соответствовать допустимому индивидуальному риску «одной миллионной в год». Наиболее реальный путь достижения цели «10^-6», крайне жесткий и механистический, сократить либо количество людей находящихся в «плохих» зданиях, либо число таких зданий, либо то и другое вместе. Речь не идет о поджогах или целенаправленном физическом испепелении. Сокращение должно принять «как бы естественную» форму. При помощи «расчетов пожарного риска» здания будут превращаться в «хорошие», хотя реальное состояние их пожарной безопасности будет деградировать. Под оберткой «управления риском» и будет происходить быстротечное «естественное окисление» зданий и людей на периферии прогресса.

Драматическое явление «управления риском» становится интеллектуальной основой обеспечения безопасности отечественных техноландшафтов, и не только в «техрегулировании». Его природа не вполне понятна. Пока есть только гипотезы. Надо разбираться сообща. Современный анализ опасностей и оценка техногенного риска – признанный инструмент системного анализа в области обеспечения безопасности техносферы. Постмодернистское «управление риском» – это не ошибка системного анализа опасностей, а самостоятельный инструмент контроля над техногенными страхами рискующих обитателей техноландшафтов. Заведомую путаницу вносит используемая в «управлении риском» научная фразеология, типа «10^-6». Скрытые же цели «управления риском» могут быть самыми различными, не обязательно злокачественными, например, – не допустить ползучей мистификации техногенных опасностей. Только здоровый и осознанный страх позволяет человеку верно определить источник и величину опасности, принять меры, которые ее снижают. В этом смысле действительно пора одуматься и заняться буквальным управлением риска – отремонтировать искаженную в массовом сознании меру техногенной опасности, чтобы запустились здоровые механизмы народного самосохранения и выживания в наших «недоцивилизованных» техноландшафтах.

Инициаторами реформы технического регулирования являются группы людей, специальности которых относятся к гуманитарным. Для них техническое регулирование – это регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции и связанным с ними процессам, а требования к продукции в основном связаны с требованиями к ее безопасности. Такой подход к регулированию безопасности продукции, процессов, посредством регулирования отношений, не отражает всей сложности регулирования безопасности.

В настоящее время во многих отраслях разработаны подходы к регулированию безопасности процессов производства, а в отраслях машиностроения – к регулированию безопасности продукции на всех стадиях жизненного цикла.

 Среди основных принципов регулирования безопасности можно выделить:

- принцип глубокоэшелонированной защиты, который предполагает оценку всех опасностей и возможные отказы оборудования, связанные с тяжелыми последствиями на стадии проектирования; разработку мероприятий по обеспечению безопасности при эксплуатации этого оборудования, если проектировщик не может устранить все виды опасностей; разработка регулирующих документов, необходимых для обеспечения безопасности эксплуатации этого оборудования;

- принцип разделения ответственности, который предполагает разделение ответственности на разных стадиях жизненного цикла продукции, включая ответственность надзорных органов и оценку соответствия.

 Таким образом, реформа технического регулирования напрямую затронула подходы к регулированию безопасности. В каждой отрасли накоплен большой опыт по регулированию безопасности, включающий разработку регулирующих документов и документов, обеспечивающих безопасность продукции. Перевод регулирующих документов на законодательный уровень, возможно, является прорывом в юридической практике, но одновременно является ущербным для обеспечения безопасности продукции. В каждой отрасли специалисты по безопасности продукции всегда делились на две группы: регуляторы и изготовители продукции (эксплуатирующей организации). Тем не менее, регулирующие документы разрабатывались согласованно, достигая в результате обсуждений того приемлемого риска, который только может обеспечить научно-технический уровень данной отрасли. Любое изменение этого баланса, как то вмешательство некомпетентных в безопасности продукции людей (юристов, экономистов, политиков) приведет к избыточному регулированию, а значит к избыточной нагрузке на изготовителя, и самое главное, к размыванию ответственности за обеспечение безопасности продукции. Когда на стороне регуляторов возникает неопределенность, то есть: Государственная дума или Правительство, которое утверждает технические регламенты, тогда возникает вопрос, что ответственность ложится только на одну сторону – на изготовителя.

Такой подход к безопасности в отраслях уже был пройден. Так, например, атомные станции были объявлены абсолютно безопасными, а как обеспечить эту абсолютную безопасность правительство не знало. Результатом такого размывания ответственности оказалось возникновение Чернобыльской катастрофы.

Поэтому никакого прорыва в разработке технических регламентов инициировать не нужно. Нужно проанализировать результаты введения в силу одного–двух технических регламентов, а потом уже разрабатывать остальные.

Рассматривая статью С. В. Мигина, можно сделать следующие замечания:

1.            Неправильно считать, что пищевая продукция представляет собой большую. опасность, чем продукция машиностроения. Это подход дилетантов в области регулирования безопасности.

2.            С. В. Мигин путает термины «риск» и «высокорисковые виды деятельности». Это свидетельствует о том, что в регулировании безопасности автор видит только взаимоотношение субъектов.

3.            В статье приводится цель технического регулирования: «кардинальное сокращение административного давления на экономику и сокращение барьеров в торговле». Мне не известно ни одно исследование, ни в области экономики, ни в области регулирования безопасности, которое показало бы, что регулирование безопасности продукции в законодательной сфере приводит к уменьшению административного давления.

4.            То же самое с мнением о том, что «техническое регулирование – это важнейший фактор создания институциональных предпосылок для формирования национальной инновационной системы и подъема «традиционных» производственных секторов» совершенно по-другому воспринимается разработчиками продукции. Даже тот факт, что Законом «О техническом регулировании» не предусмотрены документы по стандартизации инновационной продукции – технические условия, говорит о том, что разработчики реформы технического регулирования не представляют себе процедуру разработки и изготовления инновационной продукции.

5.            В статье совершенно неправильно проводится расчет гибели людей в результате пожара. Если риск возникновения пожара в зданиях и сооружениях равен 10^-6 , то это не значит, что пожар ведет к гибели человека. На самом деле, вероятность летального исхода в результате пожара составляет 10^-3. Таким образом, риск гибели человека в результате пожара составляет 10^-9 ед./год то есть, в масштабах России за сто лет в среднем могут погибнуть 15 человек. Разброс этого показателя может достигать 50%. И это значит, что нельзя регламентировать риск пожара в виде показателя пожаробезопасности. Должны регламентироваться детерминированные требования к зданиям и сооружениям, влияющие на пожаробезопасность. Существует огромное количество национальных стандартов с такими показателями (требованиями).

6.            В статье приведена ссылка на избыточный перечень форм оценки соответствия. Мне не известна ни одна жалоба от общества потребителей по поводу избыточности оценки соответствия.

7.             Обсуждение технического регламента «О пожарной безопасности» показало, что он имеет большое количество недостатков, более того, с инженерной точки зрения, невозможно урегулировать пожаробезопасность общими требованиями для всех пожароопасных объектов. В зарубежной практике такого прецедента не имеется. Можно сказать, что для разработчиков регламента самое главное в регулировании пожаробезопасности – это регулирование отношений и никакой пользы от вступления в силу такого регламента нет.

8.            Один из основных тезисов данной статьи – легкое решение перевода понятия риска на юридический язык. Его поверхностность можно сравнить лишь с мнением о возможности создания безопасных самолетов чиновниками Министерства транспорта; или возможности лечения любых болезней человека врачами санитарно-гигиенического профиля; или обучение в школе специальным предметам директором школы и т.д.

9.            Доказательством дилетантского подхода к проблеме управления рисками в техносфере, предпринятого С. В. Мигиным, является предполагаемый «переход к комплексной национальной системе управления рисками в технической сфере».

Во-первых, опасения С. В. Мигина о невыполнимости установленных законопроектом допустимых уровней риска необоснованно преувеличены. Статистика гибели людей на пожарах в 2007 году (не самый благоприятный год) показывает что, на производственных объектах погибло около 300 человек. Это полностью соответствует требованиям по допустимому уровню риска для производственных объектов. Что касается гибели людей в жилом секторе, то она несколько выше задаваемой техническим регламентом. Тем не менее, противоречий здесь нет, так как законопроект выдвигает требования к системам предотвращения пожаров и противопожарной защиты при адекватном поведении людей, а основной причиной гибели людей (95%) при пожарах в жилых зданиях является неадекватное поведение (чрезмерное употребление алкоголя и грубые нарушения правил пожарной безопасности).

Упомянутый С. В. Мигиным уровень пожарного риска в США является на самом деле не величиной риска, а частотой гибели людей на пожарах. Понятие частоты гибели отличается от понятия индивидуального риска, поскольку учитывает любое (а не только адекватное) поведение человека. Отметим, что при неадекватном поведении никакие технические системы обеспечения пожарной безопасности не справятся со своей задачей по предотвращению гибели людей. Поведение людей на производственных объектах в нашей стране гораздо более адекватно, чем на непроизводственных, в силу чего частота гибели людей для них отвечает как требованиям Технического регламента по индивидуальному риску, так и лучшей мировой практике.

Во-вторых, все, установленные статьей 144 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», формы оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, за исключением декларации пожарной безопасности и независимой оценки пожарного риска, в настоящее время широко применяются на практике и их применение регламентировано иными нормативными актами Российской Федерации. Например, Градостроительным Кодексом установлена форма оценки соответствия – государственная экспертиза и четко сформулированы объекты ее проведения. Форма проведения производственного контроля установлена Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 263 «Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте» (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.02.2005 № 49). Таким же образом определены и другие формы оценки соответствия, а также установлены области и объекты их применения.

Федеральным законом «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», как уже говорилось выше, вводятся две новые формы оценки соответствия – Декларация пожарной безопасности (правила и процедуры, а также объекты применения этой формы определены в техническом регламенте) и независимой оценки пожарного риска, применение которой будет установлено соответствующим Постановлением Правительства Российской Федерации до вступление в силу указанного Закона. Разработка нормативных правовых актов, необходимых для успешной реализации Федерального закона, в настоящее время, в соответствии с Поручением Правительства Российской Федерации, проводится МЧС России.

В-третьих, вопросы подтверждения соответствия рассматриваются С. В. Мигиным несколько в упрощенной форме (например, утверждение о том, что перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации должен только сокращаться). Я хотел подчеркнуть, что Указ Президента Российской Федерации учитывает разработку федеральных законов, предусматривающих уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для осуществления предпринимательской деятельности, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием соответствия, что в полной мере реализовано в техническом регламенте. Включение в перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия, текстильных и кожевенных материалов, применяемых для изготовления штор, занавесов, постельных принадлежностей, элементов мягкой мебели, вызвано существенным увеличением пожаров причиной которых было воспламенение и горение этих материалов.