1 июля 2009 года вступит в силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который заменит теряющий силу закон о государственном контроле № 134-ФЗ. Насколько существенно изменится (и изменится ли вообще) идеология и практика контрольно-надзорной деятельности? Ответ на этот вопрос - в предварительном анализе регулирующего воздействия нового законодательства о государственном и муниципальном контроле, предоставленном редакции "МР" Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (г.Москва).

Как отмечает эксперт НИСИПП Сергей Мигин, являющийся автором представленного анализа, сферы применения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее также - Закон № 294-ФЗ) впервые распространены не только на государственный, но и на муниципальный контроль, который зачастую является наиболее обременительным для предпринимателей. Фокусировка внимания законодателя не только на государственных, но и на муниципальных контролерах представляется более чем оправданной, учитывая, что речь идет фактически об одной и той же процедуре оценки соответствия установленным требованиям. Сергей Мигин полагает, что новая норма права позволит, во-первых, исключить дублирование государственного и муниципального контроля, а во-вторых, урегулировать и унифицировать процесс осуществления муниципального контроля, ввести его в четкие правовые рамки и резко ограничить возможности муниципальных служащих в оказании давления на бизнес с использованием механизма проверок.

В новом законе произошло также сокращение количества прямых изъятий отдельных видов государственного контроля (надзора) из сферы действия закона. Однако, как отмечает столичный аналитик, есть два очень важных момента, которые дают основания серьезно сомневаться в антибюрократизационном эффекте этой нормы.

Во-первых, сокращение произошло за счет относительно менее распространенных видов контроля. При этом деятельность органов, на долю которых приходится относительно большее число проверок, по-прежнему не подпадает под действие закона (например, налоговый контроль). Более того, изъятия расширены за счет действий государственных органов (количество которых может быть сколь угодно велико) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве.

Во-вторых, в законе появилась норма о том, что особенности организации и проведения отдельных видов проверок могут устанавливаться другими федеральными законами. Сюда попала не только значительная часть вычеркнутых из перечня прямых изъятий видов контроля (за исключением метрологического контроля и некоторых других), но и более десятка новых видов, ранее полностью регулировавшихся Законом № 134-ФЗ. Это антимонопольный, экспортный контроль, контроль и надзор в сфере миграции, лицензионный контроль, государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности, контроль и государственный надзор в области связи, контроль в области обращения и защиты информации, контроль за оборотом оружия, контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроль и надзор в сфере труда, государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственный контроль и надзор за промышленной безопасностью. По всем перечисленным видам контроля вид, предмет, основания проверок и сроки их проведения могут устанавливаться другими федеральными законами. Де-факто это будет означать легитимизацию норм "отраслевого" законодательства и возврат большинства ведомств к практике работы по "своим" законам, в которых закреплены избыточно затратные процедуры, лазейки для извлечения административной ренты и откровенно коррупционные стимулы.

Исходя из изложенных положений, Сергей Мигин делает вывод о том, что изменение сферы распространения нового закона очень похоже на шаг назад.

В новом законе изменен состав принципов защиты прав предпринимателей при осуществлении контроля (надзора). Однако и тут вектор изменений не поддается однозначной оценке. С одной стороны, появились такие новые принципы, как преимущественно уведомительный порядок осуществления отдельных видов деятельности, недопустимость проверки исполнения одних и тех же обязательных требований несколькими контрольными органами, разграничение полномочий между контрольными ведомствами федерального и регионального уровня. Трансформирован принцип недопустимости взимания платы за проведение мероприятий по контролю путем исключения из него изъятия, предполагавшего возмещения предпринимателями расходов на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. С другой стороны, перечень принципов сократился как по сравнению с Законом № 134-ФЗ, так и с первоначальной редакцией проекта нового закона о контроле (надзоре). Например, исчезли положения об установлении обязательных требований законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, недопустимости непосредственного получения контрольно-надзорными органами отчислений от сумм, взысканных с предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

Закон № 294-ФЗ устанавливает полномочия контрольно-надзорных органов федерального и регионального уровня, а также органов местного самоуправления, осуществляющих государственный контроль (надзор). Отдельного внимания заслуживает закрепление за всеми перечисленными органами полномочия по принятию административных регламентов проведения проверок при осуществлении контроля. Как подчеркивает Сергей Мигин, это один из первых законодательных актов, положения которого содержат упоминание административных регламентов исполнения государственных функций. При этом он отмечает, что одного упоминания административных регламентов в тексте Закона № 294-ФЗ явно недостаточно. Перенос на уровень этих ведомственных документов нормативного закрепления важных процедурных вопросов, в том числе возможности детализации порядка организации проверок, должен сопровождаться настройкой специальных механизмов, обеспечивающих практическое сокращение избыточных административных барьеров.

Как полагает аналитик, в сложившейся ситуации необходимо в качестве базовой меры установить жесткие формальные и содержательные требования к административным регламентам и процессу их разработки и подготовки к принятию. По мнению Сергея Мигина, минимально необходимыми мерами для обеспечения единого подхода к регламентации контрольно-надзорных функций и обоснованного применения норм законодательства в этой сфере являются: 1) внесение учитывающих накопленный опыт изменений в порядок разработки и утверждения административных регламентов и его распространение на все уровни государственного управления и местного самоуправления; 2) разработка типовых административных регламентов (как для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, так и для различных видов контроля), качество которых было бы подтверждено независимой экспертизой и органом, уполномоченным осуществлять нормативно-правовую и методическую поддержку проведения мероприятий в рамках административной реформы.

Подводя итоги, Сергей Мигин отмечает, что целый ряд принципиальных нововведений уже на уровне текста закона либо содержит нормы, потенциально снижающие ожидаемый антибюрократизационный эффект, либо прописан недостаточно детально и требует уточнения на уровне подзаконных актов. И то и другое чревато недостижением цели совершенствования правового регулирования и решения проблем в области контроля и надзора. Так, переход с разрешительного на уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности содержит серьезный потенциал сокращения издержек входа на рынок. Причем, в случае успешной апробации заложенной в законе схемы, в перспективе возможно ее распространение и на другие виды деятельности. С другой стороны, запрет на получение предпринимателями разрешений, заключений и иных документов установлен только в отношении согласований со стороны органов государственной власти и местного самоуправления и не распространяется на иные, в том числе подведомственные и аффилированные, организации.

Законом № 294-ФЗ впервые вводится разделение проверок на документарные и выездные. При всей оправданности этой новой правовой нормы с точки зрения ограничения количества сравнительно более затратных выездных проверок, критерии принятия решения о необходимости выезда на предприятие вряд ли окажутся непреодолимым препятствием для контролеров. Проверить предпринимателя по месту осуществления деятельности можно, если документарная проверка не позволяет оценить соответствие обязательным требованиям. Очевидно, что при желании не составит особого труда обосновать решение о проведении выездной проверки в отношении любого субъекта предпринимательской деятельности.

По мнению аналитика, к числу однозначных достижений Закона № 294-ФЗ следует отнести модернизацию системы планового контроля и, прежде всего, запрет на проведение плановых проверок чаще одного раза в три года с введением прозрачного основания для включения проверки в ежегодный план - истечение трех лет со дня регистрации, подачи уведомления либо окончания проведения предыдущей плановой проверки. При этом предусмотрено изъятие для деятельности в социально значимых сферах, где плановые проверки могут проводиться "два и более раза в три года" согласно установленной Правительством РФ периодичности. В части внепланового контроля из перечня оснований для проведения проверки исключено нанесение имущественного ущерба с учетом существования более эффективных механизмов защиты имущественных прав, включая страхование ответственности и возмещение ущерба в судебном порядке. Законом также предусмотрено направление в органы прокуратуры планов проверок и согласование с ними внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства. И ряд других процедурных новшеств, включая уведомление предпринимателей о проверках и вручение копии распоряжения (приказа) о проведении проверки проверяемому субъекту.

Новым законом предусмотрена возможность признания недействительности проверки, проведенной с грубым нарушением требований Закона № 294-ФЗ. При этом приведен перечень таких нарушений, которые являются безусловным основанием отмены результатов проверки. Предположительно, это создаст дополнительные стимулы для выполнения проверяющими соответствующих положений закона.

Перед новым законом ставилась задача изменения идеологии государственного контроля (надзора). Однако, как полагает московский аналитик, его не произойдет до тех пор, пока не будут практически реализованы:

• Разделение понятий надзора и контроля с сосредоточением надзора в государственных органах и определением контроля как деятельности по проведению исследований (испытаний), измерений, экспертиз, которая носит потенциально конкурентный характер и может передаваться квалифицированным участникам рынка, компетенция которых удостоверяется как в рамках аккредитации, так и за счет использования механизмов саморегулирования;
• Сокращение прямых и косвенных изъятий из сферы регулирования закона, исключение возможностей установления особенностей организации проверок, противоречащих общим принципам государственного контроля (надзора);
• Установление необходимости, форм и периодичности проведения контроля (надзора) на основе оценки возникающих рисков и потенциальной опасности объекта контроля (надзора); в сфере технического регулирования это, в частности, предполагает принятие технических регламентов в форме федеральных законов и закрепление в них правил осуществления государственного контроля (надзора) как одной из форм оценки соответствия;
• Широкая передача полномочий органов исполнительной власти по осуществлению контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов саморегулируемым организациям. Как отмечает Сергей Мигин, подтвердить или опровергнуть высказанные предварительные гипотезы можно будет только по итогам оценочного анализа регулирующего воздействия нового пакета законов по дебюрократизации, в том числе учитывающего складывающуюся правоприменительную практику.