Реформа технического регулирования заморожена, констатировала Полина Крючкова, сделавшая недавно доклад (файл в формате pdf) на семинаре в Институте анализа предприятий и рынков ВШЭ. О том, как можно преодолеть сопротивление чиновников реформе, одновременно минимизировав риски перехода от обязательной сертификации к более мягким формам оценки соответствия качества товаров и услуг нормативам, Opec.ru рассказал замгендиректора Национального института системных исследований проблем предпринимательства Сергей Мигин.

– Как соотносятся мероприятия административной реформы и реформы техрегулирования?

– Одной из основных целей реформы технического регулирования, помимо собственно обеспечения безопасности, является сокращение избыточного административного давления на экономику. Напомним, что, по оценкам Минэкономразвития, издержки на преодоление барьеров составляют в среднем 8% выручки малого и среднего бизнеса (МСБ). Эти цифры подкрепляют проектную карту развития МСБ до 2012 года. Не выглядит большим преувеличением утверждение, что значительная часть этих административных барьеров сконцентрирована как раз в сфере оценки соответствия. В техрегулировании к формам оценки соответствия относятся госконтроль и надзор, подтверждение соответствия, которое осуществляется либо в форме декларирования, либо в форме сертификации, а также целый ряд иных форм, включая лицензирование.

В 2005 г., когда разрабатывалась концепция административной реформы, планировалось, что к 2008 г. барьеры будут снижены до 5%, однако, как видим, этого не произошло. Высота барьеров за последние три с лишним года в лучшем случае не изменилась. По новому плану, высота барьеров будет снижена до 5% в 2010 г. и до 3% к 2012 г. Однако, как показывает опыт, выйти на подобные показатели будет очень непросто. Снятие даже самого маленького барьера встречает серьезное сопротивление. С учетом коррупционной нагрузки, процент от выручки, который предприятия будут тратить на преодоление барьеров, может стать и двузначным. К сожалению, сейчас предпосылок для ощутимого поворота в сторону снятия избыточной нагрузки на бизнес не наблюдается.

- Как продвигается реформа технического регулирования?

– Реформа по понятным причинам сталкивается с серьезным системным противодействием. Основная проблема заключается в поиске общественной группы, которая могла бы стать ее «мотором». Им, очевидно, не могут стать представители регулирующих ведомств, не желающие расставаться со своими полномочиями и возможностью осуществлять бизнес на барьерном регулировании. Не особо заинтересован в реформе и крупный бизнес, которому всегда проще договориться о «правилах игры» в индивидуальном порядке. Главным «бенефициаром» реформы является малое и среднее предпринимательство, но именно ему сложнее всех организовать коллективное действие.

Вместе с тем, наконец, приняты первые регламенты. На текущий момент их восемь, пять из них имеют форму федеральных законов. Но и здесь не все так гладко, как хотелось бы. В целом ряде случаев имеет место передача установления конкретной формы обязательного подтверждения соответствия на уровень подзаконных актов. В отдельных регламентах отсутствуют формы и схемы подтверждения соответствия применительно к конкретным объектам технического регулирования либо критерии четкого определения того, в отношении какой продукции необходимо получение сертификата, а по каким группам и в каких случаях достаточно декларации о соответствии.

- Сейчас все больше говорят о проблеме избыточности сертификации.

– Действительно, уже не первый год всеми уровнями власти повторяется тезис, что в России практикуется избыточная сертификация. Не случайно одной из первых мер нового президента было принятие год назад указа «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», где отдельным пунктом упоминалась сертификация. Был подготовлен пакет законов так называемой «новой волны дерегулирования»: новый закон о госконтроле, поправки к закону о милиции, которые исключили внепроцессуальные права органов внутренних дел, связанные с контролем деятельности предпринимателей. В 19 законах слова «обязательная сертификация» заменены на «обязательное подтверждение соответствия». Таким образом, были устранены законодательные ограничения для замены обязательной сертификации декларированием. Но реального сокращения перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, не происходит.

Во всем мире сертифицируются только наиболее опасные виды продукции. Это жесткая форма оценки соответствия. Для широких групп продукции, которые не связаны с высокими рисками причинения вреда жизни и здоровью граждан, обычно используют декларирование соответствия. При этом возможны две схемы: либо производитель декларирует соответствие продукции обязательным требованиям на основе собственных доказательств, либо привлекается третья сторона. В последнем случае испытательная лаборатория проводит исследования, которые являются доказательной базой ,и ложатся в основу декларации. По целому перечню продукции декларация оказывается менее затратной для предпринимателей, чем получение обязательного сертификата.

В 2003 г., по оценкам Полины Крючковой и других экономистов, на обязательную сертификацию уходило 50-85 млрд руб., поэтому потенциал сокращения административных барьеров огромен.

– Планируется ли менять перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации?

– В правительство внесены проекты новых единых перечней продукции, которая подлежит обязательной сертификации и декларированию соответствия. К сожалению, там до сих пор наблюдается избыточный крен в сторону обязательной сертификации. К 2008 г. Ростехрегулирование планировало выйти на соотношение 50:50 (50% – сертификация, 50% – декларирование), но до сих пор в новых перечнях в общем объеме обязательного подтверждения соответствия лишь четверть продукции подлежит декларированию, а три четверти – обязательной сертификации.

– Не приведет ли частичный отказ от сертификации к ухудшению качества продукции?

– Российская практика, зарубежный опыт, а также существующая статистика не дают оснований говорить о том, что замена сертификации на декларирование соответствия для отдельных групп товаров сколь-нибудь значимо влияет на безопасность продукции. Вопросы качества – это вопросы в первую очередь рыночных сигналов, которые не должны напрямую попадать в зону ответственности государства.

Важно, что зачастую сертификат – это дублирующая форма оценки соответствия. Если говорить на примере пищевой продукции, то в ее отношении проводится санитарно-эпидемиологическая экспертиза. По отдельным позициям есть регистрация новых видов продукции. Плюс госконтроль на стадии обращения.

Гигиенические экспертизы удостоверяют соответствие продукции тем же параметрам безопасности, что и сертификаты. В результате формы оценки соответствия многократно дублируются, но зачастую не гарантируют итоговую безопасность продукции. Барьеров для бизнеса много, но реального контроля параметров безопасности нет – проверяется лишь наличие сертификатов, заключений и прочих бумаг.

– Есть ли способы преодолеть сопротивление реформе?

– Основная проблема институционального проектирования качественных институтов – это компенсация тем, кто «теряет» в результате преобразований. Если компенсации не происходит, власть наживает серьезную системную оппозицию и противодействие осуществляющимся преобразованиям. Так, например, в строительной сфере еще в 2003 г. правительственная комиссия по административной реформе приняла решение отменить лицензирование как избыточную форму регулирования. Тогда насчитали 6 других форм оценки соответствия, которые были так или иначе направлены на обеспечение безопасности строительства. Несколько лет подряд сроки отмены лицензирования переносились. Решение об отмене лицензирования и создании саморегулируемых организаций (СРО) было принято только в 2007 г., когда возникла возможность использовать подобную альтернативную форму регулирования. В результате преобразований фактически весь административный корпус, который раньше в статусе госслужащих осуществлял регулирование в форме лицензирования, «дрейфует» в сторону публичной формы саморегулирования.

Масштабное развитие саморегулирования в нашей стране может привести к тому, что до трети госслужащих лишится прежней работы и, возможно, станут «менеджерами» СРО. Переходя на работу в публичный сектор саморегулирования, государственный менеджер сможет получать гораздо более высокую зарплату. В идеале это должно решать проблему коррупции.

При этом возрастает ответственность за результаты деятельности такого менеджера. Сейчас госслужащий практически никакой ответственности не несет. В большинстве случаев (речь не идет об уголовной ответственности), если в результате действий чиновника нанесен вред имущественным интересам субъекта предпринимательской деятельности, за это никто не ответит. Допустим, ущемлены имущественные интересы третьих лиц из-за того, что предприниматель, получивший лицензию или работающий по сертификату, причинил им вред своей некачественной продукцией. Госорган, выдавший соответствующий документ, оказывается в этом случае безнаказанным. Проблема ответственности решается с развитием таких альтернативных институтов, как саморегулирование. Оно предполагает создание компенсационного фонда, страхование ответственности. Это создает рыночные, а не директивные стимулы для повышения качества. Они обеспечивают безопасность и качество работы.

– Отмена лицензирования в строительном секторе много раз переносилась. Согласно принятому в прошлом году закону, с начала 2009 г. выдача лицензий прекращена, но выданные лицензии действуют до 2010 г. Впрочем, сами же строители предлагают продлить переходный период на 5 лет. Закон обязывает их не только участвовать в СРО, но и создать «Совет Национального объединения СРО». Это сильно удорожает всю конструкцию. Как отмена лицензирования скажется на строительстве?

– По нашим оценкам, в 2008 г. на получение лицензий строительные компании потратили в общей сложности не менее 4 млрд руб. В этой цифре учитываются не только издержки на оформление лицензии, но и затраты на различные консультативные услуги, вознаграждения посредников, неформальные платежи и т.д. Собственно госпошлина за лицензирование составляла лишь 2% общих издержек. Все остальное – фактически различные механизмы изымания административной ренты.

Мощное строительное лобби сделало схему саморегулирования в отрасли в значительной мере антиконкурентной, создающей значительные риски монополизации. Крупные строительные компании пролоббировали ту модель, которая им больше подходила. Например, одна из характеристик существующей в строительстве системы – взносы в компенсационный фонд. Сейчас эти взносы для всех предприятий составляют 1 млн рублей (если не используется механизм страхования ответственности). Понятно, что миллион рублей для 3-4 крупнейших строительных компаний на московском рынке в сегменте высотного строительства и миллион рублей для небольшой компании, которая занимается возведением летних конструкций – не одно и то же. И риски здесь в принципе несопоставимые. Поэтому было бы логичным дифференцировать размеры взносов в компенсационный фонд в зависимости от степени опасности осуществляемого вида деятельности.

Теперь же, если раньше малый бизнес тратил на лицензию 50 тыс руб., то теперь это либо миллион, либо меньше, если компания страхует ответственность. Но все равно нагрузка растет. Проблема в том, что тысяче малых компаний гораздо сложнее объединиться и выйти с консолидированной позицией, чем 5-6 компаниям, которые вхожи в самые «высокие» кабинеты. Подчеркну, сейчас главное – не допустить монополизма. Некоторым бы очень хотелось, чтобы в каждом регионе была представлена только одна строительная СРО, которая связана, скажем, с губернатором. У строительных компаний не остается выбора. В эту СРО приходится вступать, и играть по правилам, установленным крупным бизнесом.

Помимо риска монополизации, существует риск замены коррупции госслужащих коррупцией менеджеров. Причем, если к госслужащему можно применить санкции по законодательству о государственной и гражданской службе, то СРО могут, грубо говоря, легализовать взятки, увеличивая, к примеру, членские взносы. Есть также риск дублирования регулирования, когда полномочия по регулированию переданы СРО, но при этом государство продолжает контролировать и СРО, и участников рынка.

– Возможно ли как-то минимизировать или устранить эти риски?

Единственный способ – развивать конкуренцию между самими СРО. Если они будут конкурировать, члены СРО смогут «голосовать ногами», и в долгосрочной перспективе рынок приобретет более цивилизованные черты. Понятно, что первые годы будут непростыми. Конечно, и Антимонопольная служба должна пристально следить за этим рынком. Нужны поправки в базовый закон о защите конкуренции, устанавливающие особенности антимонопольного регулирования в отношении СРО.

– Кризис как-то повлиял на проведение реформы техрегулирования?

– Сейчас в рамках антикризисной поддержки на уровне субъектов федерации в региональные программы включаются меры по субсидированию получения обязательных сертификатов. К примеру, в Петербурге на ближайшие 4 года (2009-2012 гг.) предусмотрено 19 млн руб. на подобную поддержку малого бизнеса. Очень показательно: вместо того, чтобы принять волевое решение и сократить административные барьеры, власть под лозунгом поддержки малого бизнеса переправляет эти средства в органы по сертификации, которые по большей части являются подведомственными структурами органов власти (у Ростехрегулирования есть сеть центров стандартизации, метрологии и сертификации) или аффилированными с ними организациями. Справедливости ради надо признать, что это, конечно, относится к компетенции федерального центра, а не регионов, которые по собственному почину снять многие ограничения не вправе.

В упоминавшейся проектной карте развития малого бизнеса до 2012 г. предусмотрены серьезные меры поддержки, направленные на снятие ресурсных ограничений развития малого бизнеса, упрощение доступа к финансовым ресурсам. На эти цели будет выделен примерно триллион рублей, 288 млрд руб. из них – из федерального бюджета. Видно, что уделяется пристальное внимание снятию ресурсных ограничений. Но практически ничего не делается в области улучшения качества институциональной среды, то есть элиминации пресловутых административных барьеров. Получается парадоксальная ситуация: легче выбить у Минфина деньги на поддержку малого бизнеса, чем снять один-два барьера.

Понятно, что доступ к финансовым ресурсам – проблема любого бизнеса, но финансовая поддержка должна сопровождаться снятием институциональных ограничений. Это даст стимулы к развитию, появятся дополнительные деньги для инвестиций. Ограничение практики барьеростроительства – необходимое условие устойчивого развития в долгосрочной и среднесрочной перспективе. В противном случае к 2012 г. расходы на поддержку предпринимательства существенно возрастут, а эффект от денежных вливаний из-за пробуксовки институциональной составляющей будет существенно ниже, чем ожидается.

Самое печальное, что в последнее время наблюдается тенденция к росту административных барьеров. В закон «О техническом регулировании» уже не в первый раз готовятся поправки, через которые вводилась бы еще одна форма оценки соответствия – уполномочивание. Фактически, это дублирование аккредитации. Сейчас система построена так: органы сертификации и испытательные лаборатории аккредитуются федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с предложенными поправками, наравне с существующей аккредитацией вводится механизм уполномочивания. Если принять поправки, издержки органов сертификации возрастут почти вдвое и будут переложены на производителей продукции.

– Какими будут последствия этого шага для экономики в целом?

– Сокращение собственных располагаемых средств предприятий для инвестиций и новый виток инфляции. Это станет дополнительным грузом для экономики и затормозит развитие ее и без того чахлой инновационной составляющей. Чем более высоких переделов продукция, тем большее количество сертификатов требуется производителю. Формально декларируя поддержку инноваций и осуществление структурного маневра, власть консервирует ресурсную ориентацию нашей экономики за счет системы сертификации.

Понятно, что на базовые сырьевые ресурсы собственно и сертификатов-то особо не требуется (или затраты на них не высоки), а издержки на производство любой более сложной продукции с высокой долей добавленной стоимости, все компоненты которой также подлежат сертификации, существенно возрастают. В итоге избыточная сертификация снижает как внутреннюю, так и внешнюю конкурентоспособность наших производителей – фирмы, приходящие на наш рынок из-за рубежа, у себя на родине подвергаются гораздо менее затратным процедурам оценки соответствия, что дает им конкурентное преимущество. Так что если мы действительно хотим развивать конкурентную среду, двигаться в сторону гармонизации и повышения открытости нашей экономики, техрегулированию надо уделять самое пристальное внимание.

Анастасия Астахова