Экспертами Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) составлена аналитическая записка, посвященная вопросам реализации положений Федерального закона № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части обеспечения доступа малых предприятий к государственному и муниципальному заказам.
О том, что происходит в этой области взаимоотношений государства и предпринимательского сообщества, рассказывает руководитель проекта А. Шестоперов.
Малое предприятие может получить заказ на любом уровне, безотносительно к тому, кто объявил конкурс. Поскольку заказы самые разнообразные, то конкурсы могут быть предназначены как раз для субъектов малого предпринимательства.
У нас есть 94-й Закон, где отдельная статья регулирует участие малых предприятий в государственных и муниципальных заказах.
У этого положения есть своя предыстория. До вступления в силу нового закона о развитии малого и среднего бизнеса уже в старом законе содержалась норма, определявшая государственный и муниципальный заказы как одну из основных мер поддержки малых и средних предпринимателей. Там была установлена квота размещения таких заказов на малых предприятиях. И эта квота перекочевала затем в 94-й Федеральный закон о размещении государственного и муниципального заказов. В настоящий момент в ст. 15 указано, что и государственные, и муниципальные заказчики должны размещать среди малых предприятий от 10 до 20% всего объема заказов.
К сожалению, правоприменение в жизни отличается от того, что закреплено в законодательном порядке. И если говорить об установленной квоте, то до недавнего времени ее мало кто соблюдал. Тем более, что до середины нынешнего года никаких санкций за это предусмотрено не было. И только теперь введена административная ответственность за несоблюдение квоты для малого бизнеса с внесением соответствующих поправок в Кодекс административных нарушений. А до этого момента ни регионы, ни муниципалитеты не были обязаны эту квоту соблюдать. Только в единицах государственных и муниципальных заказов квота малого бизнеса доводилась до 10%.
Поскольку наша система статистического учета не слишком совершенна, то в итоге не совсем понятно, как считать эту самую квоту. Считать ее от общего объема заказов или от объема заказов по перечню товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства.
Кроме того, в бюджетном законодательстве есть такое понятие, как закупки, осуществляемые без заключения государственного или муниципального контракта, — закупки на суммы до ста тысяч рублей. Складывать все это или не складывать? А ведь таких контрактов даже больше, чем каких-либо других на муниципальном уровне. Вот и получается, что, с одной стороны, квота не соблюдается, с другой — ее очень трудно вычленить.
Государственный и муниципальный заказы — важный момент в стимулировании малого бизнеса. Есть квоты, перечень товаров, услуг и работ, которые нужно передавать малому бизнесу. Есть некие ограничения по начальной цене, которая должна быть в контрактах для малых предприятий, — 15 млн. руб. И эти условия, что отражены в законодательстве, необходимо выполнять.
Но есть еще и внутренняя сторона проблемы. Это ситуации, связанные с излишним детализированием требований под конкретные компании. Бывает, что задаются нереальные сроки: работа не может занимать меньше месяца, а требуется выполнить ее за один-два дня. Это, конечно, проблемы, связанные со сговорами.
Если взять муниципальный уровень, то нередки случаи, когда заказ передается компании, учрежденной самими муниципальными чиновниками. То есть речь должна идти о тех лазейках в законодательстве, которые позволяют чиновникам получать административную ренту, и о работе контролирующих органов, которые должны это пресекать.
К сожалению, надежной единой системы контроля размещения госзаказа в России пока нет. Есть контроль ФАС за соблюдением ряда процедур, и это прописано в законе. Но если мы говорим о контроле на стадии формирования заказа (у нас, как известно, есть три стадии: формирование заказа, размещение и исполнение), то его надо усиливать. Здесь не стоит выделять малые предприятия, поскольку речь идет о всей системе в целом.
Понятно, что абсолютной чистоты и прозрачности во всех вопросах, связанных с госзаказом, не добиться. Доля коррупционных рисков существует всегда. Но, поскольку у нас сейчас еще только идет формирование законодательной базы, эти риски проявляются нам более четко. А, с другой стороны, малый бизнес уделяет много внимания к проблемам госзаказа, и это я бы назвал крайне положительным явлением. Так, наблюдаемое внимание СМИ к случаям некорректного размещения госзаказов — это определенная форма гражданского контроля за деятельностью заказчиков, который нам тоже необходим.
Среди других проблем следует отметить отсутствие у заказчика возможности подтвердить статус малого предприятия. Что это значит? Объявлен конкурс для малых предприятий, которые подают заявки. А у заказчика нет инструментов для проверки: действительно ли все участники конкурса — малые предприятия?!
В России используется декларативная форма: предприятие декларирует, что оно — малое, заполняя документ на своем фирменном бланке. Однако в Законе о размещении заказов не прописаны полномочия чиновников по проверке правдивости этого заявления.
Пока неясно, какими конкретными документами необходимо подтверждать, что данная компания является малым предприятием. Поэтому возможно манипулирование статусом: любая компания может принять участие в конкурсе, декларируя то, что она является малым предприятием. И может, разумеется, выиграв конкурс, получить государственный или муниципальный заказ.
В то же время очевидно, что возможности проверки статуса нужно вводить очень аккуратно, чтобы это не стало дополнительным административным барьером. Мы считаем, что сбор самими предприятиями дополнительных справок не нужен. В этом смысле показателен московский опыт: в столице есть реестр малых предприятий, куда любой чиновник может заглянуть и проверить: есть там данная фирма или нет.
Еще одна проблема — то, что потенциал государственного заказа недостаточно используется для поддержки малого предпринимательства. Всем известно, что у нас есть государственные заказчики, есть муниципальные заказчики и есть ряд крупных государственных компаний и госкорпораций. Однако на госкомпании и госкорпорации действие закона о госзаказе для малого бизнеса не распространяется.
Основная наша идея и состоит в том, чтобы корпоративная норма заказов в тех же РЖД или Газпроме, пусть не в полном соответствии с 94-м Законом, но в какой-то мере стала бы соответствовать квотированию, чтобы какие-то заказы на товары и услуги начали бы размещаться на малых предприятиях, не имеющих к госкомпании прямого отношения.
В таком случае потенциал поддержки может резко возрасти. Если сейчас в рамках госзаказа размещается на малых предприятиях порядка 9% ВВП, то при распространении действия 94-го закона на госкомпании и госкорпорации можно поднять верхнюю планку и до 20%. Таким образом, в сфере развития малого бизнеса мы сможем приблизиться к развитым странам Запада, к тем же США или Великобритании, где 20 — 25% от ВВП распределяется малому бизнесу через государственные заказы.
Кроме того, в своей аналитической записке мы обращаем внимание на проблемы, связанные с доступом к информации о государственных и муниципальных заказах, предназначенных для малых предприятий. И это — тоже вопрос правоприменения. По экспертным оценкам, 94-й Федеральный закон, с точки зрения прозрачности, является одним из самых прогрессивных. Любая стадия работы должна освещаться в интернете, т.е. все должно происходить более-менее открыто. С другой стороны, если посмотреть на реальную картину, то мы увидим: есть официальный сайт для размещения информации о федеральных заказах, есть подобные региональные сайты, есть свой официальный сайт у каждого муниципалитета. Но в поисковых системах этих сайтов заказы для малых предприятий отдельно могут в принципе не выделяться. Поэтому, если ты — малый предприниматель и хочешь принять участие в борьбе за заказ, предназначенный для таких, как ты, то найти нужную информацию в общем массиве информации может быть довольно сложно.
«БИЗНЕС И БАНКИ»