Кризис заставил сибирские регионы более тщательно просчитывать свои доходы и планировать расходы. «Священными» остаются только затраты на социалку

Финансовый кризис 2008–2009 годов с особенной отчетливостью обнажил различия в экономическом развитии регионов Сибири и Дальнего Востока и обусловил разнообразие подходов к формированию ими своей бюджетной политики. Дотационные территории еще прочнее «сели на иглу» федеральных поступлений. Экономические развитые же стремятся к самодостаточности и финансовой независимости.

2009−й — год потерь…

Одной из первых реакций субъектов Федерации на финансовый кризис 2008–2009 годов стал пересмотр текущих и стратегических планов развития. Региональные бюджеты в прошлом году изначально принимались с существенным сокращением показателей относительно 2008 года, затем по ходу исполнения постоянно корректировались. То в меньшую сторону — вслед за падением налоговых сборов, то в большую — после выделения очередной порции федеральных субсидий и субвенций. В целом сокращение собственных доходов и повышение доли федеральных поступлений в доходной части стало общей чертой региональных бюджетов, характерной для кризисного сезона (диаграммы).

Особенно сильно пострадали такие регионы, как Кузбасс и Красноярский край, где основу налогооблагаемой базы составляют предприятия металлургии (и черной и цветной) и угольной промышленности — отраслей, наиболее сильно «просевших» в кризис. В Кемеровской области собственные доходы по итогам 2009 года сократились почти на треть относительно уровня предыдущего года (с 71,7 млрд  до 44,8 млрд рублей), в Красноярском крае — на 15% (с 82 млрд до 69 млрд рублей). Но если Красноярск в 2010 году уже надеется наверстать упущенное и выйти на докризисный уровень собственных доходов, то кемеровчанам последствия кризиса, очевидно, будут «аукаться» еще долго.

Любопытно, что в положение исключения по динамике собственных доходов попали совсем несхожие регионы — высокодотационная Республика Тыва и крепкий «середнячок» Иркутская область. Тыва, в которой крупных производств нет, успехами в пополнении доходов обязана главным образом своему населению: налог на доходы физических лиц (НДФЛ) составляет 58,5% от всех собственных поступлений в республиканский бюджет, еще 26% — акцизы. Превращение НДФЛ в главный доходообразующий налог бюджета-2009 характерно практически для всех территорий (благодаря бюджетникам с их индексированными зарплатами этот налог — единственный, не «упавший» в кризис), но именно в Тыве преимущества такого положения проявились ярче всего.

В промышленно развитых субъектах источники собственных доходов более диверсифицированы, существенную долю в них составляют налоги на прибыль предприятий и на имущество. В Иркутской области бюджет значительно лучше сбалансирован, нежели в Тыве. Сохранением же положительной динамики собственных доходов регион обязан, по-видимому, главным образом нефтепроводу Восточная Сибирь – Тихий океан. В декабре 2009 года была запущена его первая очередь (Тайшет – Сковородино), а в течение всего года строительство трубы служило мощным катализатором экономической деятельности (причем не только в Приангарье, но и в Амурской области). Помимо того что местные организации выполняли те или иные подрядные работы, участвовали в снабжении стройки материалами, продовольствием и рабочей силой, в регионе активизировалось освоение нефтяных месторождений. В результате в Иркутской области индекс промышленного производства по разделу «добыча топливно-энергети-ческих ископаемых» в 2009 году составил 145,6%, а в целом промпроизводство сократилось всего на 4,9%.

… и жесткой экономии

Сокращение доходов закономерно привело к урезанию расходов. В первую очередь «пострадали» долгосрочные целевые программы и капитальные инвестиции, особенно в проекты, находящиеся на начальной стадии реализации. Бурятия, например, вообще прекратила финансирование собственных проектов, оставив лишь те, которые финансируются на паритетных с федеральным центром условиях. Во многих регионах были приостановлены работы по инфраструктурным объектам. Например, в Омске бюджетные расходы на строительство метро и реконструкцию аэропорта Федоровка были сокращены до нуля. А Новосибирск форсировал работы по строительству развязок на важнейших магистралях и достройке 13−й станции метрополитена лишь после того, как получил гарантии поддержки центра.

В большинстве регионов была пересмотрена и структура расходной части. Так, согласно официальным отчетам администрации Красноярского края, «оптимизация бюджетных расходов» позволила высвободить в 2009 году порядка 24,161 млрд рублей в целях «обеспечения наибольшей эффективности и экономного использования бюджетных средств». Были значительно сокращены (относительно первоначального плана) фонд оплаты труда бюджетников, объем средств на реализацию ряда инвестпроектов, краевых и ведомственных целевых программ. Зато в шесть раз — до 6 млрд рублей — был увеличен объем кредитных ресурсов, предназначенных для финансирования бюджетной сферы муниципальных образований. На 39,1 миллиона — до 1,17 млрд рублей — возросли ассигнования на исполнение госгарантий края.

Кузбасс, одним из первых почувствовавший приближение финансового кризиса и максимально сокративший расходы практически по всем направлениям (кроме «священной» для губернатора  Амана Тулеева «социалки»), умудрился в 2009 году открыть несколько новых производств — взамен закрытых или сокративших выработку старых. Номинальное сокращение расходов на национальную экономику в 2009 году здесь не является «показательным» — кемеровский губернатор всегда славился умением договариваться с бизнесом об инвестициях, необходимых региону.

В большинстве субъектов, как видно из графиков, в 2009 году подверглись «оптимизации» также расходы на общегосударственные вопросы — в основном за счет откладывания текущего ремонта региональных администраций и парламентов и сокращения премиальных и командировочных для их сотрудников. Зато на федеральных «дрожжах» в 2009 году заметно увеличились расходы регионов на ЖКХ и социальную политику. Кроме того, средства из центра были направлены на реализацию важных промышленных и инфраструктурных проектов или тех проектов, в жизненной необходимости которых для региона удалось убедить правительство. Так, на «комплексное развитие Нижнего Приангарья» в 2009 году было направлено более 7 млрд рублей, на строительство технопарка в новосибирском Академгородке — около 400 млн рублей. На бюджетные средства было завершено строительство второй взлетно-посадочной полосы в новосибирском аэропорту Толмачево (сдана в эксплуатацию весной этого года), федеральной автотрассы М-53 и многострадальной автодороги «Амур» (Чита – Хабаровск).

2010−й — переход к посткризисному развитию

В доходах региональных бюджетов 2010 года размер безвозмездных поступлений сокращен практически до предкризисных значений, хотя их доля все еще сохраняется на довольно высоком уровне. Но в этом году новой характерной особенностью стало практически повсеместное планирование бюджетного дефицита. До 2009 года очень многим регионам удавалось обходиться без серьезных заимствований, а годовые бюджеты часто исполнялись с профицитом — выделенные средства просто не успевали осваивать полностью.

Сегодня, по-видимому, федеральный центр решил положить конец такой практике. «Невостребованность» федеральных субвенций некоторыми регионами уже стала поводом для разбирательства в контролирующих органах. В конце июня Счетная палата (СП) РФ обнародовала данные проверки отчетов об исполнении бюджетов некоторых высокодотационных регионов в 2009 году. В частности, в СФО под пристальное внимание СП попали республики Тыва и Алтай, в доходах которых доля поступлений из федерального центра зашкаливает за 70%. Аудиторы палаты обратили внимание на многолетнее значительное превышение темпов роста безвозмездных поступлений над собственными доходами (Республика Алтай — на 53,1 п. п., Тыва — на 13,2 п. п.) и снижение доли собственных источников дохода в структуре бюджетов регионов. По их мнению, это указывает на недостаточность усилий по увеличению налогооблагаемой базы и неналоговых доходов региональных бюджетов. Особо отмечено, что в Республике Алтай по состоянию на 1 января 2010 года остаток неиспользованных субвенций, переданных из федерального бюджета, составил 196 млн рублей. Отчеты и обращения по результатам проверки, помимо глав регионов и мэров ключевых муниципалитетов, были направлены в Следственный комитет при прокуратуре РФ, Федеральное казначейство, Минрегионразвития  и Минфин РФ.

Для всех остальных регионов это знак — контроль за финансовой дисциплиной ужесточается. Поэтому в бюджетах-2010 обоснование доходных и особенно расходных частей прописывается с особенной тщательностью. В Омской области, к примеру, планируя региональный бюджет 2010 года, пошли на беспрецедентный шаг — в расходной части учли сокращение штата госслужащих на 15%, а также сокращение на 10% численности сотрудников бюджетных учреждений. В Новосибирской области руководителям бюджетных учреждений вменено в обязанность изыскивать резервы для повышения оплаты труда работников бюджетной сферы на 10% за счет «оптимизации численности». При этом областное правительство обещает все сэкономленные средства оставить в распоряжении учреждений.

В целом в бюджетах нынешнего, как принято его называть, «переходного периода», заметно увеличилась доля социальных расходов, которые направляются главным образом на поддержку пенсионеров, молодежи и малообеспеченных граждан (в том числе за счет передачи части социальных обязательств на региональный уровень). «Сжалась» доля расходов на образование и здравоохранение — главным образом за счет сокращения капитальных затрат по этим направлениям и замораживания фондов оплаты труда. Зато расходы на поддержку ЖКХ вернулись практически на докризисный уровень — федеральный центр свои программы потихоньку сворачивает, а регионы, оставив на этом направлении лишь те расходы, которые требуются для обеспечения нормативов софинансирования, освободившиеся средства стараются направить на другие объекты.

Очень многие в этом году начинают наращивать вложения в национальную экономику. Правда, большинство крупных проектов регионального уровня — от новых мостовых переходов через Обь в Новосибирске или Ангару в Иркутске до завода по производству поликристаллического кремния в Омске и строительства обогатительных фабрик в Кузбассе — будут реализовываться на условиях софинансирования с федеральным бюджетом, на бюджетные кредиты или под государственные гарантии. Тем не менее в перспективе они должны превратиться в мощные катализаторы экономического развития регионов и помочь им уменьшить унизительную зависимость от вливаний из центра.

Зато во многих экономически развитых регионах предусмотрено увеличение так называемого бюджета развития. В частности, в Красноярском крае и Новосибирской области в структуре расходной части была увеличена доля капитальных вложений и мер господдержки, призванных стимулировать развитие региональной экономики более высокими темпами, чем в среднем по России. Например, несмотря на то что в трехлетнем прогнозном плане экономического развития Новосибирской области валовый объем расходов регионального бюджета зафиксирован, вплоть до 2011 года, на уровне 2009−го, финансирование мер поддержки уже в текущем году увеличено относительно 2009 года на 20–25% (более чем на 2,5 млрд рублей). Иркутская область, несмотря на сокращение доходной и расходной частей бюджета-2010 примерно на 6 млрд рублей относительно прошлогодних параметров, финансирование 13−ти областных программ из 26−ти сохранила на уровне 2009−го года, а по семи программам бюджет был даже увеличен.

Высокие межбюджетные отношения

Еще одной характерной чертой региональных бюджетов 2010 года стало сокращение номинальных, а в большинстве случаев и относительных размеров межбюджетных трансфертов. В  результате чего для многих муниципалитетов, даже весьма крупных и экономически развитых, 2010 год является гораздо более напряженным, чем для бюджетов вышестоящего уровня. К примеру, если в бюджете Новосибирской области в текущем году заложен пусть небольшой, но все же подъем экономики (согласно проекту бюджета рост доходов в 2010 году должен составить 1,69% к уровню предыдущего года, а в 2011 году — 6%), то бюджет «столичного» Новосибирска на тот же период предусматривает снижение доходов на 3,75% по сравнению с кризисным сезоном. Доходная часть бюджета Иркутска в 2010 году запланирована в размере 8,5 млрд рублей. Это на 500 млн рублей (6%) меньше, чем в 2009 году, и на 3,1 млрд (27%) меньше, чем в 2008−м. Между тем региональный бюджет в 2010−м если и «похудел» на 7% относительно уровня 2009 года, зато уровень 2008 года превышает почти на 7%.

Примечательно, что в 2010 году региональные власти стараются часть расход-ных полномочий передавать на нижестоящий уровень, но не в виде дотаций, как прежде, а в виде субвенций (или целевого финансирования), побуждая их тем самым более ответственно подходить к планированию собственных доходов. В частности, в бюджете Томска в текущем году финансирование целевых программ составит около 10% расходной части против 3,7% годом ранее.

Антикризисные меры не отменяются

В стандартный антикризисный набор всех регионов без исключения входил финансируемый из центра обязательный комплекс мер, направленных на снижение напряженности на рынке труда, поддержку социально-значимых предприятий, развитие малого предпринимательства, переселение граждан из ветхого жилья, поддержку АПК. Впрочем, в ходе реализации общефедеральных антикризисных мер нередко проявлялось и «живое творчество масс». В разработке оригинальных программ и проектов четко прослеживаются, с одной стороны, наиболее проблемные зоны в экономике конкретных регионов, с другой — те точки роста, на которые территории делают ставки в своем будущем развитии. Характерно, что в большинстве субъектов Федерации антикризисные меры сохраняют свое действие и в 2010 году.

Так, в Новосибирской области в 2009 году львиная доля ресурсов господдержки была направлена на реанимацию строительной отрасли, наиболее серьезно пострадавшей в результате кризиса. Большая часть антикризисных мер в этой отрасли (от предоставления госгарантий по кредитам на достройку жилья до льготной ипотеки) сохраняет свое действие и в 2010 году. В сфере поддержки промышленного производства такой мерой стало, провозглашенное губернатором области Виктором Толоконским приоритетом, стимулирование модернизации и повышения эффективности предприятий. Конечно, никуда не деться от необходимости сохранения рабочих мест на традиционных производствах. В прошлом году администрация области была вынуждена сформировать специальный госзаказ на закупку труб для нужд коммунального хозяйства у металлургического завода им. Кузьмина и помогла ЗАО «Сибирский антрацит» продать около 50 тыс. тонн продукции одной из крупных металлургических компаний. Но на систематическую и целенаправленную господдержку в виде налоговых льгот, госгарантий или субсидирования части расходов из областного бюджета могут рассчитывать прежде всего предприятия, осуществляющие инвестиции в основной капитал, закупающие новое оборудование и технологии, а также работающие в стратегически важных для региона отраслях (например, в высокотехнологичном машиностроении или в сфере транспортной и логистической инфраструктуры). В области сформирован пул инвестпроектов, претендующих на господдержку в 2010 году — общий объем инвестиций составляет более 7 млрд рублей.

Отдельным направлением деятельности областные власти выделяют стимулирование инновационного развития. Здесь полным ходом идет строительство технопарка, аккумулирующего основные инвестиционные средства «инновационного направления». В начале лета был сдан в эксплуатацию первый производственный корпус — Центр технологического обеспечения. Рост частных инвестиций в этом году ожидается до 500 млн рублей. Параллельно идет создание инфраструктуры для коммерциализации инновационных разработок. В прошлом году в области был создан Фонд содействия развитию венчурных инвестиций с уставным капиталом в 200 млн рублей.

Томская область в 2009 году основные усилия сосредоточила на сохранении социальной стабильности, ради которой активно использовала административные меры регулирования: ограничение торговых надбавок, замораживание коммунальных тарифов. Другим важнейшим пунктом антикризисной программы региона стал перевод его экономики на инновационные рельсы. В 2009 количество резидентов особой экономической зоны (ОЭЗ) технико-внедренческого типа в Томске увеличилось с 37 до 45. Ожидается, что за 2009–2010 годы общий объем инвестиций в томскую зону составит порядка 2,5 млрд рублей. Кроме того, в регионе много внимания уделяется развитию малого и среднего бизнеса. Здесь создана достаточно разветвленная инфраструктура поддержки предпринимательства, по числу малых предприятий на 100 тыс. населения, регион занимает второе место в России (данные Национального института системных исследований проблем предпринимательства) и первое место по объему инвестиций малых предприятий в основной капитал. В то же время в своем послании к областной думе томский губернатор Виктор Кресс отметил: «Структура малого бизнеса в Томске должна выглядеть по-иному. Сейчас в малом бизнесе инновационные предприятия занимают небольшую часть. Нам с нашим университетским потенциалом, с нашей технико-внедренческой зоной, продвинутой системой здравоохранения, культурой нужно наметить программу развития малого бизнеса в этих отраслях».

Алтайский край в своем развитии делает ставку на сельхозпереработку, горное дело и туризм. Поскольку собственных средств у края немного, упор в их финансировании будет сделан на государственно-частное партнерство («государственное», надо думать — преимущественно в лице федерального бюджета). Хотя, как выразился Сергей Локтев, вице-губернатор Алтайского края, в интервью «Интерфаксу», рассказывая об инвестиционных проектах в сельском хозяйстве и горнорудном комплексе, «региональная администрация всеми разрешенными законом способами будет поощрять эти компании». Ожидают на Алтае также федеральных инвестиций в развитие особой ОЭЗ туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь» и игорной зоны «Сибирская монета». В связи с развитием этих зон уже в ближайшее время потребуется модернизация и наращивание генерирующих мощностей на барнаульских ТЭЦ-2 и ТЭЦ-3 и Бийской ТЭЦ. Краевые власти надеются, что эти проекты послужат стимулом к развитию и транспортной инфраструктуры Алтая.

Красноярский край, сохранив в 2010 году все антикризисные меры поддержки строительной отрасли, лесного и машиностроительного комплексов, серьезно рассчитывает на появление эффекта от крупных инвестиционных проектов на территории региона: запуск Ванкорского месторождения, которое уже в текущем году принесет дополнительные доходы в краевой бюджет, начало строительно-монтажных работ на Богучанской ГЭС и проект агломерации «Красноярск-2020», которые даже на подготовительном этапе способны обеспечить спрос на интеллектуальные и трудовые ресурсы.