Модернизацию России не способны подтолкнуть институты развития

Россия располагает огромным числом институтов развития. Правда, их деятельности мешает непрозрачность, отсутствие координации и нехватка ресурсов. Но в любом случае судьба модернизации зависит не от них

Существуют ли в России институты развития (ИР) на самом деле и приносят ли они пользу экономике? Ответить на этот вопрос однозначно очень трудно. В нашей стране существует, по меньшей мере, десяток организаций, которые претендуют на звание институтов развития. Но понять, чего же они стоят, мы сможем только в будущем. Дело в том, что система ИР была сформирована практически накануне кризиса, который дезорганизовал ее работу. Крупнейший российский институт Внешэкономбанк был вынужден забыть, что он Банк развития, и заняться распределением антикризисной помощи. И вот теперь, когда экономика медленно выходит из стагнации, сформированная система сможет наконец показать себя. Или нет.

Теория. Институты развития – одна из самых модных тем в мировой экономической политике последних 60 лет. Они воплощают желания разных стран развиваться быстрее, чем это позволяет «невидимая рука рынка». Сама идея подобных институтов выросла из уверенности, что в экономике существуют сегменты, которые достойны развития в большей степени, чем другие, – либо потому, что они являются ключевыми, либо потому, что они недоразвитые и их нужно подтянуть, что, в конечном итоге, приводит с ускорению роста ВВП. Институты развития (самой популярной формой которых являются банки и корпорации развития) позволяют перераспределять средства общества в пользу «ключевых сегментов».

Проекты, финансируемые ИР, как правило, имеют некоторые схожие особенности: они должны быть достаточно крупными и не слишком прибыльными. Институты развития позволяют развиваться проектам, которые считаются нужными обществу, но из-за низкой рентабельности, рисков и больших масштабов не привлекают частных инвесторов. Финансирование с помощью институтов развития занимает промежуточное положение между коммерческим финансированием рентабельных проектов и бюджетными ассигнованиями.

«Посредством институтов развития снижается стоимость денег, что позволяет привлекать частные инвестиции для реализации проектов в традиционно не слишком привлекательных отраслях, – поясняет председатель правления Национального агентства прямых инвестиций, сопредседатель комитета РСПП по государственно-частному партнерству и инвестиционной политике Игорь Вдовин. – То есть благодаря институтам развития могут быть реализованы проекты, имеющие длительный срок окупаемости, не слишком высокую рентабельность, но существенное государственное или социальное значение. При этом такие проекты осуществляются с меньшей нагрузкой на федеральный, региональные и местные бюджеты».

В России есть все. Созданная к настоящему моменту в России система институтов развития огромна и громоздка – во всяком случае, если судить по количеству созданных организаций. Прежде всего, она включает в себя Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) с двумя дочерними банками – Российским банком развития (РосБР) и Росэксимбанком. Кроме того, в нее входят многочисленные организации и фонды, призванные развивать передовые технологии, – Роснано, Российская венчурная корпорация, Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, Фонд содействия развитию малых форм предпринимательства в научно-технической сфере. Некоторые эксперты включают в число Институтов развития также организации, помогающие развитию строительства и ЖКХ (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Фонд содействия жилищному строительству), и организации, оказывающие финансовую помощь аграрному сектору (Россельхозбанк и «Росагролизинг»), – хотя это, пожалуй, сомнительно.

Наконец, в список институтов развития неизменно включают и Инвестиционный фонд РФ, хотя на практике это не отдельно оформленная структура, а просто статья бюджетных расходов. «Капитализация всех институтов развития  – 1,2 трлн рублей, а проекты, которые ведут и могут вести эти институты, – до 2 трлн рублей с учетом антикризисного финансирования институтов развития», – оценивает директор департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Иван Осколков.

История. Фактически в новейшей истории России можно зафиксировать две волны достаточно массового создания институтов развития, разделенных примерно 12 годами. Первая волна – «черномырдинская» – произошла между 1992-м и 1994 годами и не привела ни к чему. В те времена любой рубль, выходивший из госказны, немедленно попадал в руки расхитителей и приватизаторов. Вторая волна – ее можно условно назвать «фрадковской» – прокатилась по стране в 2006–2007 годах, и в результате ее страна получила огромный набор новых организаций.

• В истории учреждений, появившихся на первой волне, как в капле воды отразились все «лихие 1990-е». В 1992 году был создан частно-государственный Российский банк реконструкции и развития, все восемь лет существования которого ушли на бесконечные ссоры и арбитражные суды между акционерами. К 1998 году РБРР обладал крупнейшим в России отрицательным капиталом (100 млн рублей), а к 2000 году был признан банкротом.

В 1993 году были созданы сразу две корпорации развития, игравшие роль «запасных аэродромов» для уходящих в отставку чиновников: Государственная инвестиционная корпорация (Госинкор) – для бывшего руководителя президентской администрации Юрия Петрова и Российская финансовая корпорация (РФК) – для бывшего министра экономики Андрея Нечаева. По данным открытых источников, Госинкор получил у государства драгоценные камни, металлы, недвижимость и денежные средства на $1,25 млрд. За 10 лет существования значительная часть активов компании перекочевала в частный «Госинкор-холдинг», переименованный затем в «Гута-групп». Сам же Госинкор был в 2001 году упразднен. РФК никаких существенных средств от государства не получала и существует до сих пор в качестве маленького и не выполняющего никаких государственных функций коммерческого банка.

В 1994 году были созданы Российский экспортно-импортный банк (Росэксимбанк) – аналог многочисленных западных экспортных банков и агентств – и Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Обе организации просуществовали без особых скандалов, но и без особой славы, поскольку получали от государства совершенно ничтожные средства.

Правда, в 1999 году, после окончательного крушения РБРР, была сделана попытка создания «банка развития» – учрежден Российский банк развития (РосБР), который помогал «Автовазу» и начал программу кредитования малого бизнеса.

Итак, несмотря на то, что организации, по названию являющиеся институтами развития, учреждались в России неоднократно, фактически на протяжении первых 15 лет своей постсоветской истории Россия обходилась без них. Правда, в распоряжении правительства были госбанки, которые кредитовали «приоритетные» проекты. К тому же, правительство и само выделяло средства из бюджета. Но все это происходило на несистематической основе.

Вторая волна. Правительство Михаила Касьянова придерживалось скорее монетаристских взглядов, к государственному финансированию коммерческих проектов относилось прохладно, и поэтому масштабных попыток создавать «банки развития» не делало. Но ко второй половине нулевых все изменилось.

• Во-первых, во вторую президентскую каденцию Владимира Путина сторонники различных дирижистских мер стимулирования экономики получили в «коридорах власти» куда большее влияние.
• Во-вторых, несмотря на все усилия министра финансов Алексея Кудрина, бюджетные расходы стали расти, обгоняя рост ВВП. Соответственно понадобилось создание новых «распределительных пунктов» для государственных ассигнований.

• В-третьих, государство охватила «лихорадка» строительства госкомпаний, которые стали не только универсальным инструментом решения любых проблем, но и прекрасным способом создания сверхдоходных должностей для представителей новой элиты.
• Наконец, именно в это время государство решило найти новый «брэнд» для своих усилий по развитию экономики – поэтому в 2006 году стартовали когда-то знаменитые, а теперь подзабытые «приоритетные национальные проекты».

На фоне всех этих благоприятствующих обстоятельств институты развития стали расти как грибы после дождя. Уже в январе 2006 года Россия и Казахстан подписали соглашение о создании Евразийского банка развития. В том же году были созданы Российская венчурная компания, Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, и акционерное общество «Особые экономические зоны». В законе о федеральном бюджете на 2006 год впервые было предусмотрено создание Инвестиционного фонда объемом 69 млрд рублей.

• В следующем, 2007 году были созданы «Роснано» и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а Внешэкономбанк был преобразован в государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» с присоединением к оной Росэксимбанка и РосБР.

Последним в 2008 году появился Фонд содействия развитию жилищного строительства (Фонд РЖС).

Недостатки. Как выразился директор департамента стратегического анализа и разработок Внешэкономбанка Владимир Андрианов, «в Российской Федерации есть полный набор институтов развития, какие только бывают в мире. Но об эффекте от них пока еще очень трудно говорить. Либо они недавно созданы, либо работают неэффективно, а скорее всего, и то и другое».

Большинство институтов развития в России обладают крайне незначительными масштабами деятельности. Многие критики существующей системы отмечают, что средства, находящиеся в их распоряжении, ничтожны, например, глава Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования Степан Сулакшин говорит, что их надо увеличить «не в разы, а на порядки». Министерство экономического развития сегодня пытается готовить соответствующие предложения по «докапитализации» институтов – в частности, внести дополнительные средства в РВК в сумме 15–20 млрд рублей, удвоить средства «Росинфокома», а также увеличить бюджет Фонда содействия развитию малых форм предпринимательства в науке на 2011 год с 1,4 до 5 млрд рублей. Но эти суммы к существенному изменению ситуации не приведут.

• Многие говорят о неэффективности и непрозрачности ИР.

«Минусы наших фондов и госкорпораций в их неэффективности, – считает первый вице-президент Первого республиканского банка Андрей Чураков. – Принципы действия всех данных фондов – принятие государством части рисков запускаемых проектов (РВК, «Роснано», ВЭБ, фонды поддержки МСБ) или облегчение налоговых и экономических условий функционирования бизнеса (особые экономические зоны). К сожалению, данные задачи выполняются этими институтами не всегда так, как нужно в нормальной экономике. Сложная и непрозрачная процедура принятия решений по выбору объектов инвестирования и поддержки, чрезмерный объем документации от кандидатов, «избирательность» в принятии решений при одинаковых входных параметрах кандидатов на финансирование».

• Еще один существенный недостаток, отмечаемый критиками – отсутствие координации.

«Одна из главных проблем состоит в том, что каждый институт создавался в соответствии с собственной логикой, решал собственные задачи, они не соотнесены по масштабам друг с другом и не всегда соотнесены с теми потребностями, которые вытекают из реальной экономики», – заявила недавно министр экономического развития Эльвира Набиуллина.

Примерно об этом же сказал «Ф.» бизнесмен Игорь Вдовин:

«Очень не хватает общего, системного видения всех реализуемых программ и проектов – как государственных, так и частно-государственных. В идеале должна быть сформирована глобальная и наглядная общероссийская «проектная карта» с четкими стратегическими приоритетами. Это позволит избежать нерационального и неэффективного размещения объектов инфраструктуры и бизнеса».

Впрочем, даже если денег много, как у ВЭБа, их использование отличают отсутствие концентрации на стратегических направлениях и слабая роль частных инвесторов. Как отмечается в докладе Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) ВЭБа, до сих пор нет стратегии развития и каких-либо целевых ориентиров. Его руководители заявляют, что банк является катализатором частных инвестиций в экономику из расчета 3–5 рублей частных средств на каждый рубль, инвестированный банком. Но практика сильно расходится с заявленными целями. НИСИПП провел анализ 33 проектов на общую сумму 518 млрд рублей, о реализации которых ВЭБ сообщал в публикациях за 2007–2009 годы. Оказалось, что банк обеспечивает до 49% финансирования проектов, в которых участвует. А во многих проектах, начатых в 2008 году, его доля и вовсе превышает 70%.

При этом деньги сильно распыляются и по отраслям присутствия, и по функциям. Его инвестиции точечные и бессистемные. В среднем ВЭБ направил на один инструмент или на одну отрасль присутствия меньше 20 млрд рублей – в масштабах российской экономики это незначительная сумма.

Кто виноват. Институтов развития у нас много, но развитие идет все еще за счет экспорта сырья и меняться не собирается. Виноваты ли в этом ИР? Практически все существующие в России институты развития представляют собою «денежные мешки», распределяющие финансовые ресурсы между «приоритетными» проектами. Критерии приоритетности и механика распределения у них разные: ВЭБ и Инвестфонд интересуются только крупными проектами, «Роснанотех» – только высокими технологиями, РВК финансирует проекты через ПИФы с участием частных инвесторов. Одни институты распределяют деньги в виде кредитов, другие – в виде инвестиций, третьи – в виде безвозмездных субсидий, а в случае особых экономических зон – в виде услуг по созданию инфраструктуры. И все равно речь идет о перераспределении денег. А деньги решают не все.

В соответствии с единодушным консенсусом, сложившимся в экспертном сообществе, главным препятствием экономического развития России является состояние правоохранительной системы, правосудия и защиты собственности. Любые распределения денег на фоне правового беспредела и коррупции приводят к хищениям, но еще важнее то, что множество проектов просто не появляется и не появится, поскольку собственники предпочтут скорее купить гостиницу в Австрии, чем запускать в России производство.

Кроме того, состояние технологической базы в России таково, что наша промышленность просто не способна массово и качественно выпускать разработки, которые дает наука. Не существует цепочки от науки к производству, что отражается на деятельности ИР.

«Сейчас финансируем НИИ, а компании, которые готовы закупать НИОКР, практически не финансируются. Нужно развивать систему грантов частным компаниям», – сказала недавно, характеризуя деятельность институтов развития, Эльвира Набиуллина.

Впрочем, благодаря присутствию в мировой экономике таких стран, как Китай и Индия, даже высокотехнологические разработки сегодня являются конкурентоспособными только при условии дешевизны рабочей силы, а в России мы имеем долгие годы роста зарплаты, обгоняющей производительность.

• Наконец, российская наука на протяжении многих лет деградировала – лучшие люди уезжали за границу или уходили в бизнес, их место занимали те, кто был способен лишь на имитацию научной деятельности. Слухи о российском интеллектуальном потенциале сильно преувеличены.

На фоне всех этих факторов глупо упрекать институты развития в отсутствии «качественного роста».

Летопись создания институтов развития в России

1992 – создан Российский банк реконструкции и развития

1993 – создана Государственная инвестиционная корпорация (Госинкор)

– создана Российская финансовая корпорация (РФК)

1994  – создан Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере

– создан Росэксимбанк

1999 – создан Российский банк развития (РосБР)

2000 – банкротство Российского банка реконструкции и развития

2001 – упразднение Госинкора

2005 – принят закон об особых экономических зонах

2006 – создана Российская венчурная компания (РВК)

– создан Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий

– в федеральном бюджете впервые предусмотрен Инвестиционный фонд

– объединение «Внешстройимпорт» преобразовано в ОАО "Особые экономические зоны»

2007 – Внешэкономбанк преобразован в Банк развития и внешнеэкономической деятельности

– Росэксимбанк и РосБР присоединены к Внешэкономбанку

– создана корпорация «Роснано»

– создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

2008 – создан Фонд содействия развитию жилищного строительства

Финансовые ресурсы ведущих мировых институтов развития в 2009 году, $ млрд

Институт развития Страна Активы ($ млрд) Собственный капитал ($ млрд)

Кредитный банк реконструкции Германии (банковская группа) Германия 394,00 13,10

Банк развития Китая Китай 190,20 12,99

Японский банк развития Япония 147,32 15,13

Банк развития Кореи Корея 99,00 11,79

Банк социально-экономического развития Бразилия 61,78 5,32

Банк промышленного развития Индия 13,25 2,64

Эксимбанк СШАm 11,40 0,90

Национальный банк развития Мексика 20,93 0,67

Инвестиционный фонд РФ Россия 2,60  –

ВЭБ Россия 52,00 8,00

Источник: Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования

Кто есть кто

Существующая в РФ система институтов развития

Внешэкономбанк. Крупнейший в России центр распределения государственных финансовых ресурсов в форме долгосрочных кредитов. Одобрил финансирование 126 инвестиционных проектов, обещав им выделить 778 млрд рублей. Уже реализуется 91 проект. Одобренное финансирование составляет 502,8 млрд рублей. 16 из этих проектов с объемом финансирования более 186 млрд рублей относятся к пяти приоритетным направлениям модернизации. ВЭБ ориентируется на проекты стоимостью не менее 2 млрд рублей со сроками окупаемости более 5 лет.

Российская венчурная компания. ОАО «Российская венчурная компания» (РВК), получившая из бюджета на развитие технологий 28 млрд рублей – чрезвычайно редкий для России институт, действующий по принципу «фонда фондов». РВК должна вкладывать свои средства в закрытые ПИФы, учрежденные частными управляющими компаниями, обязанными добавлять в них свои собственные средства. Итоги работы первых лет РВК были подведены генпрокуратурой, констатировавшей, что средства РВК не осваивались, а перечислялись в зарубежные компании. Сегодня при участии РВК создано 7 венчурных фондов с совокупными активами 19 млрд рублей. К началу лета венчурными фондами было профинансировано 27 компаний на общую сумму 4,4 млрд рублей.

«Роснано». Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» фактически представляет собой государственный венчурный фонд. На деятельность этого учреждения выделено 130 млрд рублей, 58 млрд из них в прошлом году корпорация вернула в бюджет. Но средства корпорации должны быть увеличены за счет выпуска облигаций. Всего, по словам главы Роснано Анатолия Чубайса, корпорацией одобрено 82 проекта, общий объем инвестиций в которые составляет 130 млрд рублей.

Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Старейшая и очень скромно работающая организация, распределяющая грантовую помощь. По официальной информации, за 15 лет его существования фонд оказал помощь 7 тысячам предприятий. Годовой бюджет фонда в нынешнем году составил 2,5 млрд рублей, на будущий год он может снизиться до 1,4 млрд.

«Росинфоком». Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий существует с 2006 года, но действовать не начал. Фактически это ведомственный фонд Минсвязи. Сначала его деятельность была дезорганизована из-за отставки Леонида Реймана. Затем из-за кризиса стало невозможно найти частных инвесторов. Сегодня принято решение, что фонд останется целиком государственным, его капитал составляет 1,45 млрд рублей. Идет выбор управляющей компании. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Фонд софинансирует региональные программы ремонта аварийного жилья и переселения жителей. Всего за 2008–2009 год фонд распределил 163 млрд рублей. Исходно фонд сформирован в объеме 240 млрд рублей, он действует до 1 января 2012 года и подлежит ликвидации.

Особые экономические зоны. В особых экономических зонах инвесторы получают небольшие налоговые льготы, а также государственное финансирование по созданию инфраструктуры. За 4 года существования в России государство выделило на них порядка 44 миллиардов рублей. Сейчас функционирует 13 зон, в них работают 207 резидентов, объявившие о своем желании инвестировать 219 млрд рублей, фактически профинансировано 24 млрд рублей. За четыре года существования Федерального агентства по управлению ОЭЗ в нем трижды менялся руководитель и, в конце концов, оно было упразднено. Правопреемником агентства стало ОАО «Особые экономические зоны», строящее в зонах объекты инфраструктуры. В 2010 году из бюджетов всех уровней на строительство инфраструктуры в ОЭЗ выделено 23 млрд рублей.

Фонд содействия развитию жилищного строительства. Очень странная организация, созданная известным «приватизатором» Александром Браверманом. Фонд не располагает большими средствами, но фактически обладает полномочиями «конфисковывать» любые неэффективно используемые земли федеральных организаций и передавать их частным застройщикам.

Росэксимбанк. «Дочка» ВЭБа, обеспечивающая реализацию программы предоставления госгарантий предприятиям-экспортерам и кредитующим их банкам. На 1 апреля активы банка составляли 9,4 млрд рублей. РосБР. Другая «дочка» ВЭБа, специализирующаяся на помощи малому бизнесу. РосБР рефинансирует кредитующие МСБ банки, на эти цели банк получил у государства 40 млрд рублей. Кроме того, РосБР выступил с инициативой создания Фонда прямых инвестиций в инновационной сфере. Объем активов составляет более 60 млрд рублей.

Инвестиционный фонд. Инвестиционный фонд Российской Федерации не представляет собой какую-то организацию, скорее это просто совокупность средств, запланированных в федеральном бюджете на участие в инвестиционных проектах. Из средств фонда финансируются проекты стоимостью не менее 5 миллиардов рублей, причем частный инвестор должен вложить минимум 25%. В 2009 году 77 млрд рублей, выделенные из бюджета в Инвестиционный фонд, не исполнены в полном объеме и перешли на 2010 год. Объем средств на 2010‑м запланирован в размере 37 млрд рублей.

Константин Фрумкин, «Финанс.»