Спор ФАС и Минэкономразвития вокруг системы госзакупок только на первый взгляд кажется техническим. На самом деле правительство не решилось на радикальную реформу.
В конце прошлого года самый доверенный чиновник президента, начальник его Контрольного управления Константин Чуйченко, представил своему шефу анализ эффективности системы госзакупок. Президент тут же с карандашом в руке подсчитал: оказывается, это система отвода в "нецелевое" русло 1 трлн рублей в год. Естественно, глава государства тут же дал поручение построить запруду на пути коррупции, то есть обновить законодательство о госзакупках. Был назван и срок представления предложений - 1 апреля.
На самом деле была поставлена задача не только борьбы с откатами и распилом бюджетных денег. Госприсутствие в экономике, о котором все говорят, призывая это присутствие ограничить, выражается не только в засилье госмонополий, но и в том, как организован госзаказ. Если ставится задача повысить эффективность госрасходов, без обращения к системе госзаказов не обойтись.
НА КОВРЕ И ПОД КОВРОМ
На поручение президента оперативно отозвались Федеральная антимонопольная служба (ФАС) и Минэкономразвития. С разницей в пару недель они представили свои концепции будущего закона. По версии ФАС, 94-ФЗ (закон о госзакупках) нужно дописать, заполнив белые пятна. Минэкономразвития решило, что на смену 94-ФЗ должна прийти Федеральная контрактная система (ФКС), концепцию которой разрабатывала Высшая школа экономики (ВШЭ).
Сам факт отказа ВШЭ и Минэкономразвития от 94-ФЗ любопытен. Смысл этого закона как раз в детальной регламентации процедур, в ограничении возможностей чиновника влиять на решение. А именно Минэкономразвития и ВШЭ всегда были в первых рядах распространителей регламентов, они считали это составной частью административной реформы и средством борьбы с коррупцией.
Так что новую позицию Минэкономразвития и ВШЭ можно интерпретировать как признание границ, за которыми магия процедуры уже не работает. Это публично признал ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов: "Закон совершенно не учитывает того, что у товара есть не только цена, но и понятие качества".
Губернатор Пермского края Олег Чиркунов напоминает: как есть биржевые и небиржевые товары, так одни и те же регламенты неприменимы к простым и сложным закупкам.
"Если признать, что есть случаи, когда описание продукта невозможно, то процесс его приобретения не может быть полностью формализован". Но это не все проблемы 94-ФЗ. Есть и более острая: "Выполнение процедуры позволяет заказчику уйти от ответственности за достижение необходимого результата".
"Получается, что когда мы боремся с коррупцией, то требуем от чиновника соблюдения установленных законом процедур. Когда приходим к печальному результату, говорим о том, что чиновник отвечает за все", - подводит итог губернатор. По его мнению, развилка такова: можно дальше закручивать гайки в регламентах, а можно "передать ответственность и спросить за результат".
ФКС - это попытка решить проблемы. Одна из составляющих системы - проведение "конкурентных переговоров" в случаях, когда аукцион невозможен. ФАС, настаивая на полицейских формах контроля, естественно, увидела здесь "коррупционную лазейку". Хотя совершенно очевидно, что одним ужесточением процедуры проблем госзаказа не решишь.
Пожалуй, решающим для исхода дискуссии стало то, что межведомственные страсти подогревала не одна только борьба с коррупцией.
"Минэкономразвития предлагает ряд полномочий ФАС и Минфина замкнуть на себя, - говорит эксперт Национального института системных исследований проблем предпринимательства Алексей Шестоперов. - Концепция ФКС предполагает создание отдельного органа, который будет заниматься администрированием и мониторингом госзакупок. При этом у ФАС предлагается оставить узкие надзорные полномочия, а у Минфина - согласование и выделение бюджетных средств". Понятно, что появление "министерства госзакупок" серьезно меняет расклад сил в правительстве. В выигрыше оказывается Минэкономразвития, в проигрыше - Минфин. Тут уж не до борьбы с коррупцией.
ЭКОНОМИЯ ИГОРЯ АРТЕМЬЕВА
Для наведения порядка потребовалось вмешательство первого вице-премьера Игоря Шувалова. Он, как и следовало ожидать, предпочел сохранить статус-кво. На совещании, проходившем 23 марта, в котором помимо авторов противостоящих проектов участвовал и вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин, было решено отказаться от проекта ФКС. Все заинтересованные лица - ФАС, Минэкономразвития и Минфин - были мобилизованы на доработку закона о госзакупках. Принято и еще одно решение - отказаться от публичных дискуссий.
Комментарий Сергея Павленко, главы Росфиннадзора: "У ФКС есть свои большие плюсы, минус один - она чрезвычайно дорого обойдется Российской Федерации". Павленко также считает, что ФКС "сложна, тяжело администрируема". "И за тот период, когда она, предположим, развернется и стабилизируется, мы можем потерять и без того небольшой контроль за всей системой расходов бюджета", - сказал он.
Министр экономического развития Эльвира Набиуллина после совещания у Шувалова заявила, что "антикоррупционные элементы", содержащиеся в 94-ФЗ, будут сохранены и расширены. В частности, она предлагает не только публиковать информацию о закупках естественных монополий, но и распространить требование раскрытия информации и на размещение заказа госорганами, и на процесс планирования и исполнения заказов.
Формальный победитель, глава ФАС Игорь Артемьев, подвел итог так: работа над законом потребует "от двух до пяти лет". По его мнению, в доработке нуждается комплекс долгосрочного планирования госзаказа, контроля качества закупленной продукции и вопросы квалификации поставщиков при заказе научно-исследовательских работ.
Артемьев напомнил, что за последние шесть лет экономия бюджетов всех уровней благодаря действию закона о госзакупках составила 1,068 трлн рублей. "Это разница между начальной ценой аукциона и конечной ценой контракта", - пояснил он. "Это мы называем экономией. Не хотите называть экономией - назовите спасенными для бюджета деньгами", - сказал руководитель ФАС.
Артемьев не заметил иронии цифр. Весь сыр-бор с обновлением законодательства разгорелся из-за того, что из системы госзаказа налево ежегодно утекает 1 трлн рублей. Ровно столько же составляет "ценовая экономия". Но за шесть лет.
Гора родила мышь. С сыром у мыши перебоев нет.