Николай Смирнов,
Национальный институт системных
исследований проблем предпринимательства

Около года назад в правительстве был введен новый для нашего нормотворчества механизм - оценка регулирующего воздействия (ОРВ). Раньше для принятия нормативного правового акта, будь то закон, постановление правительства или ведомственный приказ, во внимание принимались только связанные с ним затраты бюджета, теперь же решение принимается более взвешенно. Однако в механизме оказались лазейки, позволяющие ведомствам принимать акты в обход ОРВ.

Сфера применения ОРВ пока ограничена федеральным нормотворчеством, связанным с обеспечением безопасности продукции и сопутствующих процессов, с обязательными требованиями и механизмами обеспечения их исполнения. То есть теоретически нормотворческая деятельность властных органов должна проходить через фильтр, отсеивающий неэффективные административные барьеры для бизнеса. Реализация механизма почти целиком возложена на одноименный департамент Минэкономразвития, в результате деятельности которого уже было отклонено несколько десятков избыточных регуляций.

Тем не менее ведомства могут принимать некоторые санитарные нормы, своды технических правил, административные санкции в обход ОРВ. Причин здесь несколько. Во-первых, законодательство о техрегулировании в последние три-четыре года было сильно расшатано. Несмотря на прямой запрет, на практике документы, определяющие обязательные требования безопасности, не ограничиваются техрегламентами. Запутанная система морально устаревших стандартов так и не была переведена в добровольную сферу, а наоборот, была дополнена избыточной конструкцией - сводами правил, которые неправомерно применяются ведомствами как обязательные.

Во-вторых, позиция самих ведомств часто предполагает зауженную трактовку сферы применения ОРВ. Чтобы упорядочить данную ситуацию, правительству придется сформировать единую для всех органов исполнительной власти позицию относительно объекта ОРВ. В дополнение к этому необходимо запретить Минюсту регистрировать нормативные акты, принятые в обход установленных процедур, а также ввести возможность их отмены в административном порядке по обращению Минэкономразвития или в судебном порядке по иску любого обратившегося лица.

Однако даже сейчас поток нормотворческих инициатив таков, что ресурсов одного только Минэкономразвития может не хватить. Поэтому решение видится в нескольких направлениях. Во-первых, это постепенное распространение ОРВ на ведомства, обладающие нормотворческими функциями. В феврале 2011 года на них была возложена обязанность подготовки необходимых расчетов, обоснований и прогнозов социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. Кроме того, необходимо увеличить сроки, отведенные на проведение оценочных и публичных процедур. Речь может идти как минимум об удвоении, если ориентироваться на европейский вектор развития, зафиксированный в октябре 2010 года в концепции «умного регулирования» ЕС (smart regulation), и отечественный опыт, полученный на ранней стадии реформы техрегулирования.

Модели применения ОРВ, применяемые в странах Евросоюза, США, Канаде, Австралии и других государствах уже на протяжении двух-трех десятилетий, как правило, предполагают проведение оценки еще на стадии разработки возможных вариантов решения общественно значимых проблем. Необходимость введения данного механизма главным образом состояла в том, чтобы избежать ответственности регуляторов за ущерб, причиняемый адресатам некачественного регулирования. Подготовка заключений об ОРВ, таким образом, возлагается на самих разработчиков, а национальные органы по оценке регулирующего воздействия осуществляют квалифицированную экспертизу.

В российской модели наблюдается постепенное движение к такому формату. Становится более очевидной необходимость распространения процедуры ОРВ на самую раннюю стадию выработки регулирующего решения - определение собственно проблемы и обоснование необходимости ее решения именно государственными методами. Сейчас же речь идет об уже подготовленном решении, а не о выборе наиболее эффективной альтернативы. Ведь помимо всевозможных реестров, лицензирования, сертификации и связанных с ними бесконечных проверок существуют более изящные рыночные механизмы, такие как страхование ответственности, гарантии, брендинг, наконец, доверие знакомому изготовителю или продавцу.

С другой стороны, необходим и мониторинг последствий для экономики, наступающих в результате уже действующего регулирования. Случается так, что в обоснование своего решения органы власти не вкладывают даже собственные издержки его надлежащего выполнения. Такова типичная ситуация с надзорной деятельностью, заведомо исключающей физическую возможность анализа всей истребуемой от хозяйствующих субъектов отчетности, не говоря о необходимости выездных проверок.

Законодатель должен нести обоснованную ответственность за свои предложения и результаты их действия. Это предстоит разработать, и для этого необходимо полноценное привлечение самих регуляторов к проведению оценки регулирующего воздействия. В том числе с этой целью отрабатывается методика ОРВ, пригодная к применению широким кругом госорганов, а также методика экспертизы готовых заключений. Создается специальная культура взаимодействия с представителями бизнеса и в перспективе - с самой широкой общественностью.

Потенциал успешного применения ОРВ уже видят некоторые регионы и органы местного самоуправления. Тенденция выглядит вполне закономерной, ведь данный институт может стать хорошим фильтром на пути случайных и даже специально задуманных регуляторных «изъянов», губительных для конкурентоспособности экономики. Законодатель получает возможность принятия действительно обоснованного решения, опирающегося на полноценные аналитические расчеты, а не просто оценку сиюминутных бюджетных затрат. Институт ОРВ позволяет сделать работу по устранению таких изъянов из действующего законодательства небесполезной, поскольку является препятствием для их дальнейшего воспроизводства.