С 17 июня 2011 г. действуют новые, более жесткие меры административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, введенные в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) Федеральным законом от 03.06.2011 № 120-ФЗ (далее — Закон № 120-ФЗ).

Как в связи с принятыми новациями меняется практика пожарного надзора, комментирует начальник отдела Центра обеспечения деятельности федеральной противопожарной службы МЧС России полковник внутренней службы АНДРЕЕВ Михаил Александрович.

«В МЧС России процедура осуществления надзорной деятельности наиболее прозрачна. Это подтверждается и мониторингом деятельности надзорных органов, проведенным в 2010 году Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства по заказу Минэкономразвития России».

В начале несколько слов о ключевых положениях Закона № 120-ФЗ.

- ст. 20.4. КоАП РФ теперь содержит восемь частей, каждая из которых имеет самостоятельный состав административного правонарушения.

С принятием этого закона меры административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, а именно, штрафы значительно увеличились.

Например, сегодня за нарушение требований пожарной безопасности штраф для гражданина составляет от 1000 до 1500 руб., для должностного лица — от 6000 до 15 000 руб. Это по общему правилу ч. 1 ст. 20 КоАП РФ. Если речь идет об условиях особого противопожарного режима штрафы для упомянутых лиц могут составить от 2000 до 4000 руб. и от 15 000 до 30 000 руб. соответственно (ч. 2 ст. 20 КоАП РФ).

Что касается юридических лиц, для них установлены гораздо более существенные размеры штрафов. Так, по общему правилу за нарушение требований пожарной безопасности компанию могут оштрафовать на сумму от 150 000 до 200 000 руб. Но, если, например, нарушение произошло в условиях особого противопожарного режима, сумма штрафа может составить от 400 000 до 500 000 руб.

И наконец, кроме штрафа применяется еще и административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

На практике такую меру и раньше применяли только, если существовала явная угроза жизни и здоровью людей. Теперь такое наказание может быть назначено лишь за повторное совершение отдельных правонарушений в сфере пожарной безопасности (ч. 5 ст. 20.4 КоАП РФ).

Увеличен до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о пожарной безопасности (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).

Так же внесены изменения в статью 19.5 КоАП РФ «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль (надзор). Введены части:

12. Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор, - влечёт наложение административного штрафа на граждан от 1 500 до 2 000 руб.; на должностных лиц - от 3 000 до 4 000 руб.; на юридических лиц – от 70 000 до 80 000 руб.;

13. Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор, на объектах защиты, на которых осуществляется деятельность в сфере здравоохранения, образования и социального обслуживания, - влечёт наложение административного штрафа на граждан от 2 000 до 3 000 руб.; на должностных лиц - от 5 000 до 6 000 руб.; на юридических лиц – от 90 000 до 100 000 руб.;

14. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 12 и 13 настоящей статьи, - влечёт наложение административного штрафа на граждан от 4 000 до 5 000 руб.; на должностных лиц - от 15 000 до 20 000 руб.; на юридических лиц – от 150 000 до 200 000 руб.

Какие штрафы предусмотрены для индивидуальных предпринимателей ?

- На лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, может быть наложен штраф по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ от 6 000 до 15 000 руб. в порядке, предусмотренном для должностного лица, а по ч. 3 и 4 данной статьи от 20 000 до 40 000 руб. При повторном нарушении размер штрафа составит от 40 000 до 50 000 руб. (ч. 5 ст. 20.4 КоАП РФ) или административное приостановление деятельности до 90 суток.

Как на практике приостанавливают деятельность объектов?

- Государственный инспектор по пожарному надзору устанавливает временный запрет деятельности до рассмотрения дела судом. Двери предприятия инспектор не опечатывает, замки на них не вешает. Исполнительного производства по таким делам не предусмотрено. Вручил инспектор протокол временного запрета деятельности — приостанавливайте работу. Не приостановили, по Закону ответит руководство компании.

Если в суде компания доказывает, что хотя нарушения были, но угроза здоровью и жизни людей до суда была устранена, суд дело не прекращает, а с учетом деятельного раскаяния лица назначает штраф, иногда сразу по нескольким статьям или частям статей, что допускает ст. 4.4 КоАП РФ. В моей практике был случай, когда предприниматель, подсчитав возможные штрафы — получилось 600 000 руб., решил, что дешевле закрыть фирму.

Такое суммирование наказаний может привести к закрытию бизнеса?

- Дело не в предпринимателях. В европейских странах штрафы за нарушение требований пожарной безопасности тоже велики и достигают нескольких десятков тысяч евро.

В связи с изменениями в КоАП РФ в регионах РФ сложилась правовая неопределенность в практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена различными частями ст. 20.4 КоАП РФ.

В связи с этим, мы обратились в Верховный суд РФ, Институт государства и права РАН за разъяснениями о возможности объединения административных дел при их рассмотрении одним должностным лицом, касающимися правил назначения наказания за совершение нескольких административных нарушений.

По этому поводу сейчас ведется активная работа.

В ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ, в частности, установлена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к электроустановкам зданий, сооружений и строений. Как повлияет на практику применения этой нормы недавно обнародованное письмо МЧС России от 02.06.2011 № 19-3-1-2086 «О применении ПТЭЭП, ПУЭ, СНИП»?

- Упомянутое письмо предназначено для того, чтобы инспекторы ГПН не выходили за рамки тех полномочий, которые им даны. У нас еще с советских времен Госпожнадзор контролировал абсолютно все. Сейчас мы от этого уходим: инспектор должен заниматься только тем, что ему предписано законодательством.

На каком основании инспекторы Госпожнадзора предписывают устранение правил нарушения эксплуатации электроустановок?

Правила технической эксплуатации электроустановок потребителей (ПТЭЭП), Правила устройства электроустановок (ПУЭ) содержат требования технического характера. Однако эти требования опосредованно связаны пожарной безопасностью: их нарушение может влиять на состояние пожарной безопасности. И около четверти пожаров от общего количества связаны с неполадками электроустановок.

С другой стороны, надзор за данными правилами и рассмотрение дел по ст. 9.11 КоАП РФ, которая определяет ответственность за нарушение правил устройства электроустановок, отнесен к компетенции органов государственного энергетического надзора (ст. 20.30 КоАП РФ).

При рассмотрении нарушений строительных норм и правил (СНиП), непосредственно связанных с требованиями пожарной безопасности, следует учитывать, что на здания, строения, сооружения, запроектированные и построенные по действовавшим ранее нормам, требования новых нормативных документов не распространяются.

Вместе с тем, строительные нормы и правила, в части требований пожарной безопасности, изданные до 1996 года и в которые не вносились изменения в более поздние сроки, обязательны к исполнению на объектах, построенных до указанного времени.

Обращается внимание на то, что нормативные правовые документы, касающиеся прав и свобод граждан, не прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не опубликованные в установленном порядке, не могут рассматриваться в качестве обязательных и не должны предписываться для исполнения гражданами и организациями и не несут правовых последствий (см. письмо Минюста РФ от 23.10.2009 г. № 01-5316/09).

В случаях, если доказано, что дальнейшая эксплуатация зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни и здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара, инспектор ГПН руководствуется положениями Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ.

То есть теперь пожарные инспекторы не контролируют состояние электросетей?

- Контролируют, но исключительно в соответствии с Правилами пожарной безопасности в РФ ППБ 01-03, где дан исключительный перечень предписаний. Нарушение ПТЭЭП, ПУЭ не является основанием для выдачи предписания инспектором Госпожнадзора и наложения соответствующего взыскания на нарушителя. Правда, инспектор может проинформировать о таком нарушении орган, уполномоченный принимать решения в этой области.

Получается, что при проверках Госпожнадзора нареканий в адрес предпринимателей станет меньше, а ясности — больше?

- Инспектор проверяет деятельность лиц на объекте защиты, руководствуясь только Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности, Правилами пожарной безопасности, нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утверждёнными в установленном порядке.

Приказ (распоряжение) на проверку доступен для ознакомления — его предъявляют проверяемому перед началом проверки не позднее, чем за три рабочих дня или высылают почтой вместе с уведомлением о ее проведении — за две недели или даже за месяц до ее начала.

Инспектор вправе проверить любой объект?

- Нет, не любой. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» должностные лица органов Федеральной противопожарной службы не осуществляют пожарный надзор в лесах, на подземных объектах при проведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения.

Кроме того, есть постановление Правительства РФ от 21.12.2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре», согласно которому не осуществляется контроль (надзор) на объектах Министерства обороны, ФСО, ФСБ, СВР и Главного управления специальных программ Президента РФ. Такой надзор в компетенции ведомственной пожарной охраны на основании соглашений, которые утверждены Главным государственным инспектором РФ по пожарному надзору.

В остальных случаях инспектор Госпожнадзора в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» уполномочен проверять объекты защиты, включенные план проверок, согласованный с органами прокуратуры и размещенный на сайте Генеральной прокуратуры РФ. Организации о проверке сообщат заранее и направят уведомление с перечнем документов, касающихся пожарной безопасности, которые необходимо представить.

Перечень документов единый и обязательный для всех организаций?

- В связи с разнообразием деятельности, осуществляемой на объектах надзора, нельзя однозначно говорить об обязательном перечне документов по пожарной безопасности.

К примеру, в торговой палатке достаточно иметь приказ о назначении ответственного, инструкцию о мерах пожарной безопасности, журнал по регистрации противопожарных инструктажей. На промышленном предприятии, где есть помещения разных категорий — с точки зрения пожарной опасности, для каждого производственного участка должна быть своя инструкция. Если проводятся строительные работы, для них отдельные инструкции, как и для пожароопасных работ.

Кто подписывает протокол со стороны организации?

- В КоАП РФ сказано, что протокол подписывает законный представитель юридического лица, то есть его руководитель, а не представитель юридического лица по доверенности. Получается, что по доверенности можно управлять бизнесом, продавать и покупать, но полномочия законного представителя согласно нашему законодательству по доверенности переданы быть не могут.

Срок составления протокола ограничен: протокол составляют немедленно после выявления административного правонарушения либо в течение двух суток с момента выявления. Но, если, проводится административное расследование, этот срок может быть продлен до тридцати, а в особых случаях и до шестидесяти суток.

Есть ли смысл спорить с инспектором?

- Спорить и оспаривать — разные понятия. Всегда есть смысл доказывать свою правоту, если вы считаете, что правы.

Допустим, проверяемый не согласен с действиями проверяющего и отказывается подписывать протоколы, постановления, акты, предписания. В этом случае он ухудшает результат предусмотренной законодательством возможности доказательно обжаловать эти документы и действия инспектора у вышестоящего должностного лица или в суде.

В протоколе об административном правонарушении есть графа «объяснение». Если полагаете, что инспектор заблуждается, изложите в ней свое видение проблемы и почему не согласны с протоколом. А затем готовьте доказательную базу для того, чтобы можно было обжаловать постановление (акт, предписание) и, например, снизить сумму штрафа.

Имеет значение, находится ли проверяемая организация в собственном или арендованном помещении? Кому будет адресовать вопросы пожарный инспектор: собственнику или арендатору?

- Далеко не всегда все вопросы нужно адресовать собственнику. Обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности должны не только собственники имущества, но и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, то есть арендаторы.

Другой вопрос, разграничены ли полномочия договором аренды. Например, в типовом договоре аренды может быть прописано, что ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности несет арендатор. В то же время объектом аренды может быть всего один кабинет в здании.

Спрашивается, за что отвечает арендатор?

Надо понимать, что есть электрическая сеть, система пожарной безопасности, наличие в здании автоматических противопожарных систем, пожарных кранов внутреннего противопожарного водопровода. Это то, что не может быть смонтировано в одном конкретном кабинете — только во всем здании. В этом случае мера ответственности распределяется между собственником и арендатором. Арендатор может отвечать за противопожарный режим в арендованных помещениях, за эксплуатацию бытовых электронагревательных приборов и т.п., а собственник будет нести ответственность за содержание систем обеспечения здания.

В то же время, если компания арендует все здание, разграничить ответственность сложнее. Очень важно, как в этом случае ответственность будет распределена между собственником и арендатором.

К примеру, компания арендует склад, где нет автоматической пожарной сигнализации, системы пожаротушения или, предположим, внутренний пожарный водопровод не работает.

Да, арендатор использует склад и отвечает за его пожарную безопасность, но установка пожаротушения или восстановление противопожарного водоснабжения может стоить миллионы рублей. И, если, арендатор ее смонтирует, ровно на эту сумму может измениться балансовая стоимость основных средств у собственника. Это же не огнетушитель, который можно купить, поставить, а затем снять и унести. Системы противопожарной защиты становятся неотделимым улучшением здания или помещения. К ним, также можно отнести систему вентиляции, электро и водоснабжения здания, перепланировку помещений. Если они проводились с согласия арендодателя, то арендатор после прекращения срока действия договора имеет право на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды и т.д.

В данном случае инспектор ГПН при отсутствии системы пожаротушения может предписать ее установить и собственнику, и арендатору, если иное не предусмотрено договором аренды, например, что все требования Госпожнадзора должен выполнять арендатор.

В этом случае собственник будет освобожден от ответственности?

- Есть несколько судебных процессов, где было определено, что собственника не за что наказывать в подобной ситуации. Он осуществлял деятельность только по сдаче в аренду помещения, а эксплуатировал его арендатор.

Например, в одном регионе был такой прецедент, когда владелец здания — государственная организация сдала помещение в аренду, а арендатор в свою очередь предоставил это помещение в субаренду третьему лицу. Арендатор имел право сдавать в субаренду не более 25% площади, а сдал практически 100% под кафе, оставил себе два кабинета.

В кафе не было надлежащего противопожарного режима, отсутствовала пожарная сигнализация, не была обеспечена эвакуация людей при пожаре. Инспектор Госпожнадзора, усмотрев угрозу жизни и здоровью людей, направил материалы в суд. Суд приостановил деятельность арендатора и, как следствие, работу кафе тоже.

В то же время у нас не прецедентное право. И судебная практика по делам, возбужденным в рамках осуществления пожарного надзора, может складываться в регионах по-разному.