В понедельник, 2 июля, Губернатор Ульяновской области Сергей Морозов провел заседание  координационного Совета по реализации антикоррупционной политики в Ульяновской области.

По итогам заседания Главой региона даны поручения по реализации антикоррупционной политики в Ульяновской области. Директору государственно-правового департамента Алексею Преображенскому поручено подготовить к рассмотрению депутатами ЗСО обновлённую редакцию законопроекта «О противодействии коррупции в Ульяновской области», которая была разработана Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области Александром Павловым.

На заседании Совета 2 июля Александр Павлов представил доклад о проекте нового областного закона "О противодействии коррупции в Ульяновской области".

Уважаемый Сергей Иванович!

Уважаемые члены и участники координационного Совета!

Проект нового закона «О противодействии коррупции в Ульяновской области» разработан во исполнение поручения координационного Совета по реализации антикоррупционной политики в регионе от 30 марта этого года рабочей группой, состоящей из ответственных работников государственно-правового департамента, департамента по вопросам общественной безопасности Правительства области, правового отдела Законодательного Собрания и Уполномоченного по противодействию коррупции. В обозначенные сроки проект был разработан и размещён на сайте Правительства области и Уполномоченного с предложениями к гражданам принять участие в его обсуждении. Членам координационного Совета он передан в начале июня в текстовом варианте для изучения и внесения предложений. После сегодняшнего обсуждения и внесения поправок он будет внесён на рассмотрение Правительства.

Необходимость создания нового проекта обусловлена постоянным совершенствованием законотворчества и правоприменения, развития организационных форм и методов в реализации антикоррупционной политики как на федеральном, так и на региональном уровне. Только за прошедшие три года по поручениям координационного Совета реализовано более 80 предложений, направленных на повышение эффективности действий по предупреждению коррупции, включая предложения предупредительного характера, направленные на активную реализацию основного принципа противодействия коррупции «Неотвратимость ответственности за коррупционные правонарушения» и создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения; предложения, связанные со смещением оценки деятельности субъектов антикоррупционной политики в сторону ответственности за итоговый комплексный показатель уровня коррупции на территории региона и его муниципальных образований, конкретизацией и объединением антикоррупционных положений других нормативных правовых актов в один. Нередко по отношению к федеральному нормотворчеству они носят опережающий характер, включая создание института Уполномоченного по противодействию коррупции. Представлены они в десятке поручений национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и в материалах расширенного заседания рабочей группы «Открытого правительства» по теме противодействия коррупции. Новизна этих предложений нашла своё подтверждение в приглашении нас со стороны профессора Академии социального управления и Института повышения квалификации государственных служащих С.Н. Юрковой, являющейся организатором XII Российского форума содействия муниципальным реформам, который проводится Государственным университетом управления, АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», Фондом содействия устойчивому развитию территорий и местных сообществ при поддержке Комитета Госдумы по федеральному устройству и вопросам местного самоуправления, а также со стороны Центра «Открытое Правительство» Московского городского университета управления Правительства Москвы в сентябре этого года на федеральный семинар с докладом и обсуждением на круглом столе форм, методов и особенностей антикоррупционной политики в Ульяновской области.

Эффективность этих предложений проверена практикой, включая изменения, связанные с объединением усилий Уполномоченных по другим направлениям на обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, которые более 6 раз корректировали Закон. Это создало трудности в его правоприменении и потребовало создание удобной для использования единой антикоррупционной законодательной базы, включающей в себя весь наработанный в регионе опыт предупреждения коррупции и положения Национальной стратегии противодействия коррупции.

В результате работы над проектом закона в него внесено 66 новых предложений. Это определило изменения в 16 статьях старого закона из 24 и создание 8 новых статей. В целом количество стаей осталось прежним.

Структура проекта разбита на три главы. Первая в общих положениях формулирует и даёт толкование понятий, используемых в законах, и в том числе вновь появившегося понятия антикоррупционного анализа вместо антикоррупционной экспертизы. Это, во-первых, позволяет заниматься экспертизой не только исполнительным органам государственной власти, но и государственному органу, которым является Уполномоченный. Во-вторых, это расширяет возможности экспертной оценки, распространяя её не только на нормативный правовой акт и его проект, но и на последующую практику его применения с учётом взаимодействия с другими нормативными актами и сферой полномочий участников его применения. В этой главе впервые появляются понятия «зона коррупционного риска», «база данных зон коррупционного риска» и «база данных о нарушениях, способных привести к коррупции».

Здесь даётся понятие антикоррупционного мониторинга как деятельность по сбору, обработке, изучению и интерпретации информации с учётом реализуемой практики чётко структурировано по трём направлениям.

Первое - это исполнение и эффективность мер по противодействию коррупции, предпринимаемых системой государственных органов области, которые отработаны нами с применением рейтинговой системы оценки всех элементов организационной структуры противодействия коррупции.

Второе - измерение эффективности этих мер через комплексную оценку уровня коррупции на территории Ульяновской области и её муниципальных образований по разработанной с нашим участием совместно с Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства прикладной многофакторной программе мониторинга уровня коррупции с использованием данных правоохранительных, статистических органов и результатов социологических исследований. Данные этих измерений сейчас обрабатываются и будут известны к середине июля этого года. Национальным планом противодействия коррупции решение вопроса об измерении уровня коррупции отнесено на 2013 год.

Третье - изучение опыта других субъектов РФ, чем мы постоянно занимаемся, тем более что выбор здесь небольшой, т. к. наибольший интерес в практическом плане может представлять лишь опыт Республики Татарстан, где есть необходимая научная и специализированная на проблемах коррупции база и ресурсы. 5 июля наша делегация побывает там для изучения опыта антикоррупционной работы в молодёжной среде и обсуждения проблем привлечения гражданского общества к антикоррупционной политике. Результатом этой командировки должна стать разработка специализированных разделов в комплексную программу противодействия коррупции на 2013 - 2015 годы. До этого в мае 2012 года на семинаре, проведённом с участием экспертов Совета Европы в Европейском учебном институте при МГИМО (У) МИД России, представителем аппарата Уполномоченного по противодействию коррупции участниками семинара был представлен положительный антикоррупционный опыт работы нашего региона. В июле планируется встреча с руководителем Московского антикоррупционного комитета при Торгово-промышленной палате Юсуповым Мансуром Равиловичем. Статья о нашей работе напечатана во втором номере журнала, издаваемого этим комитетом. На встрече с ним предлагается обсудить перспективы дальнейшего сотрудничества. В этом же месяце планирует свою поездку в Ульяновск Тронов Антон Анатольевич - главный советник департамента государственной службы и кадров Администрации Президента, занимающийся вопросами развития антикоррупционной политики. Пока выходит, что мы больше передаём, чем получаем.

В этой же главе даётся понимание об участниках проведения единой государственной антикоррупционной политики и их функциях. В состав участников добавлены Губернатор и Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области. Из функций Законодательного Собрания удалено обеспечение принятия закона.

Вторая глава проекта закона определяет антикоррупционные меры и порядок их реализации участниками региональной антикоррупционной политики. В число мер добавлено обеспечение гласности и открытости деятельности государственных органов области при реализации ими мер по профилактике коррупции. Это согласуется с выводом социологического исследования, проведённого областным центром «Аналитика» в апреле - мае текущего года. В них отмечается: информация о мерах по борьбе с коррупцией оценивается жителями региона скорее как недостаточная. И это несмотря на то, что число публикаций только в муниципальных и региональных СМИ увеличилось за это время более чем в полтора раза и достигло по итогам 2011 года 663 при использовании запланированного целевой программой финансового ресурса только на 15%.

Учитывая возрастающую значимость обеспечения гласности и открытости на формирование оценки уровня коррупции на территории региона, на встрече с Министром внутренней политики были обсуждены меры по эффективному использованию на эти цели имеющихся ресурсов, организации координации министерством в этом направлении электронных источников информации органов государственной власти, создания комплексного плана информационного сопровождения антикоррупционной политики как отдельного раздела областной программы противодействия коррупции на 2013 - 2015 годы. Задачи по формированию этого раздела формулируются в статье 10.

Такой же подход, связанный с раскрытием содержания и порядка реализации обозначенных в статье 4 мер по профилактике коррупции, применён разработчиками и по другим статьям этой главы: 5-ой - по реализации программ противодействия коррупции, 6-ой - по организации проведения антикоррупционного мониторинга, где законодательно закрепляется созданная Уполномоченным система мониторинга, о которой было сказано выше. До этого статья носила абстрактный характер из-за отсутствия чёткого определения видов мониторинга, порядка и ответственности за их проведение.

Стоит задача за следующие три года освоить систему только что созданного нового не только для нас, но и для России, вида мониторинга - «мониторинга достигнутого уровня противодействия коррупции», определить условия и порядок его применения и меры ответственности за отсутствие результатов по снижению уровня коррупции.

В 7-ю статью, связанную с проведением Уполномоченным антикоррупционного анализа, кроме ранее сказанного о новациях по этому направлению работы, можно добавить, что она, претерпев за прошедшие годы наибольшие изменения, вобрала в себя всё лучшее из процедуры проведения антикоррупционного анализа, регулируемого ранее постановлением Правительства области, закрепив законодательно безусловный и обязательный характер антикоррупционного анализа всех проектов нормативных правовых актов органов государственной власти области и вводя впервые в такого рода законы норму предостережения с последующим применением дисциплинарного взыскания за нарушение процедуры её применения, игнорирование выводов экспертов о наличии в документе коррупциогенных факторов, неприятия мер по их устранению. Такая жёсткость оправдывается выявленными возможными потерями бюджета при неустранении в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов. В зависимости от финансовой ёмкости проектов эти потери могли составить в 2010 году около 800 млн. рублей, в 2011 году - более 3 млрд. рублей. Предполагаемая в законе процедура антикоррупционного анализа без нормы предостережения применяется нами уже более двух лет. За это время по проектам государственных органов областная прокуратура сделала представление только на один документ, по которому прошла подмена текста в обход экспертов; виновник наказан. Применением этой процедуры в муниципальных органах власти прокуратурой отмечено от 3-х до 4-х процентов брака на более чем 6 тыс. проектов, уровень экспертизы по которым доведён до 90%. Задача наша здесь вполне понятна: исключить этот брак.

Следующая статья, о формировании базы данных о зонах коррупционного риска, является абсолютно новой по всем её направлениям, и в действующем законе её нет. Её появление вызвано необходимостью привлечения наибольшего числа субъектов в антикоррупционную политику через поиск и устранение таких зон, являющихся источником соблазна для извлечения незаконного дохода с одной стороны, а с другой - в случае нахождения и устранения мерой предупредительной и граничащей с применением дисциплинарного взыскания вплоть до освобождения от занимаемой должности после внесения в адрес виновного предостережения Уполномоченного и с обнародованием на сайте государственного органа действительных причин дисциплинарного взыскания. Норма эта по нашему предложению уже введена распоряжением Губернатора по материалам поручений по итогам координационного Совета. Необходимо закрепить её Законом.

В совокупности статьи 6, 7 и 8 - это сформированная база для реализации основного принципа противодействия коррупции в понимании её профилактики - «неотвратимость ответственности». Отсутствие этой нормы умножает желание коррупционных проявлений; насколько это серьёзно можно судить по первым проведённым анализам созданной нами системы по контролю за использованием принципа неотвратимости ответственности за нецелевое, неэффективное и неправовое использование бюджетных финансовых ресурсов (пример Димитровграда, Чердаклинского района и исполнительных органов государственной власти). Есть и другие примеры. Если считать потери в целом пусть даже в виде очищенности на половину от разных условий, то набегает сумма в половину миллиарда и практически ноль взысканий. Сейчас со всем этим разбираемся и готовим документ по итогам прошлого и первой половины этого года. Но в развитие распоряжения Губернатора предлагаю вычитать сумму потерь при формировании бюджетов и выделении субсидий. Это может повысить заинтересованность руководителей муниципальных образований и исполнительных органов государственной власти в наведении порядка при использовании бюджетных ресурсов и сокращению зон коррупционного риска.

Неотвратимость ответственности требует быстрой и адекватной реакции на информацию о готовящемся коррупционном проявлении. Объём этой информации нарастает и, как показало обсуждение этой темы на недавнем заседании межведомственной рабочей группы при прокуратуре области, требует дополнительных кадровых и технических ресурсов для усиления оперативной работы. Это как вариант предложения в повестку заседания следующего координационного Совета или Совета безопасности области.

Статьи 11 и 12 конкретизируют действия и ответственность, связанные с привлечением институтов гражданского общества и граждан к участию в проведении антикоррупционной политики и как особую и необходимую меру по обеспечению гласности и открытости деятельности государственных органов Ульяновской области в этой работе, апробированной нами на практике. Это создание специализированных разделов по вопросам противодействия коррупции на Интернет-сайтах государственных органов области, создание при них совещательных и экспертных органов по этим же вопросам и с обеспечением их деятельности, обязательное выделение бюджетных ассигнований на конкурсной основе, грантов для некоммерческих организаций, занимающихся противодействием коррупции.

В статье 13 о подготовке отчётов о реализации программ противодействия коррупции закреплена отработанная практика мониторинга, по которой исполнительные органы государственной власти предоставляют Уполномоченному ежеквартально и по итогам года отчёты о результатах применяемых ими антикоррупционных мер, а Уполномоченный готовит сводный отчёт по итогам года Губернатору, Законодательному Собранию и Общественной палате с размещением его на официальном сайте. Ранее это была прерогатива Правительства области.

Глава 3 начинается со статьи 14 и завершается статьёй 24. Она целиком посвящена Уполномоченному и исходит из наработанного им опыта по исполнению своих обязанностей и прав.

В части обязанностей в статью 14 сделано 5 добавлений, в том числе по контролю за реализацией областной комплексной программы противодействия коррупции и подготовке по ней сводного отчёта, формированию базы данных зон повышенного коррупционного риска, учёту нормативных правовых актов, предусматривающих введение антикоррупционных стандартов и в части права направлять руководителям государственных органов предостережения.

Статья 15 устанавливает один срок назначения Уполномоченного на 5 лет (ранее было два срока на 2 и 3 года). Изменён порядок внесения предложений о кандидатах на должность Уполномоченного. Теперь в соответствии со статьёй 16 они вносятся в Законодательное Собрание Губернатором с учётом письменного мнения Общественной палаты области.

В эту же главу введены две новые статьи:

1. Присяга Уполномоченного и вступление его в должность.

2. Экспертный совет при Уполномоченном и общественные представители Уполномоченного.

В статью об обеспечении деятельности Уполномоченного внесены изменения в связи с образованием палаты справедливости, членом которой стал Уполномоченный.

Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод, что проект закона «О противодействии коррупции в Ульяновской области», подготовленный исходя из наработанной практики реализации антикоррупционной политики в регионе, соответствует Национальной стратегии и Национальному плану противодействия коррупции и создаёт базу для дальнейшего совершенствования этой работы. Поэтому с учётом обсуждения прошу его одобрить и внести для рассмотрения на заседание Правительства Ульяновской области.