Успехи и проблемы реализации новой редакции Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом
Виктор Михайлов
В Институте стран СНГ прошел круглый стол «Актуальные вопросы миграционной политики России». В его работе приняли участие учёные, эксперты, общественные деятели, журналисты, научные сотрудники института. С докладом «Успехи и проблемы реализации новой редакции Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом» выступил старший научный сотрудник Отдела диаспоры и миграции Виктор Михайлов. Предлагаем вашему вниманию тезисы этого доклада.
Вступление
В последние годы мы были свидетелями принципиальных изменений в базовых подходах к проблеме "нужны или нет России ее соотечественники, и если все-таки они нужны, то, что должно сделать российское государство для того, чтобы решить их проблемы". Одной из таких проблем является добровольное переселение соотечественников в Россию, а ещё точнее – репатриация соотечественников в Россию.
26 июня 2006 года, на совещании с членами правительства Владимир Путин сообщил, что 22 июня 2006 года он подписал Указ № 637», утверждающий «Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (далее Государственная программа).
Целями Государственной программы явились – «стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию»[1].
В декабре 2012 года срок действия Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом 2006 – 2012 года, закончился.
К сожалению, Государственная программа не достигла в полном объёме запланированных показателей, но тем ни менее, благодаря её шестилетней реализации накоплен очень важный государственный опыт.
Была создана необходимая нормативная правовая база, создана разветвленная сеть структурных подразделений Федеральной миграционной службы, участвующих в переселении и приеме соотечественников, как в самой России, так и за рубежом, отработаны межведомственные связи, налаживается система информирования и коммуникации.
Стало очевидным, что Государственная программа востребована, но нуждается в доработке.
И не случайно, в преддверии окончания срока её действия и в целях повышения эффективности реализации Государственной программы и создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения соотечественников, Президент Российской Федерации В.В.Путин 14 сентября 2012 года издал Указ за N 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», которым внёс изменения в Государственную программу, изложив ее в новой редакции.
Основные положения новой редакции Государственной программы
В новую редакцию документа внесено немало изменений, она стала бессрочной, но принципы, цели и задачи Программы остались прежними.
Указом устанавливается, что свидетельства участников Государственной программы, выданные до 1 января 2013 г., действительны до 1 января 2015 г.
Вносятся изменения в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, хотя остаётся требование наличия регистрации по месту жительства.
Указ вносит изменения в Положение о Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы. Расширяет и конкретизирует её функции.
Появился новый раздел - «Основные понятия», в котором уточнён понятийный аппарат Государственной программы. В частности, в разделе даётся определение «член семьи участника Государственной программы».[2]
Расширено понятие «территория вселения», в части возможности отнесения к ней всей территории субъекта РФ.
Вместо существовавших трех типов территорий вселения были выделены два – «Территории заселения» и «Территории приоритетного заселения».
Закреплены права участников Государственной программы и членов их семьей при переселении на постоянное место жительства в Россию.
Предусмотрен новый порядок работы со свидетельством участника Государственной программы. Если раньше свидетельство участника было бессрочным, то теперь срок его действия ограничен тремя годами.
В соответствии с Указом, конкретные мероприятия по реализации и финансированию Государственной программы будут утверждаться Правительством Российской Федерации на каждый трехлетний период.
В результате новая редакция Госпрограммы переселения стала гораздо удобнее и перспективнее и 31 декабря 2012 года вступила в силу.
В этой связи, в начале января этого года были опубликованы ряд поручений и законопроектов Президента, а так же Постановления и Распоряжения Правительства России, что дало основание главе ФМС К.О.Ромодановскому заявить, что законодательная основа реализации Государственной программы сформирована теперь основной задачей является скорейшее утверждение субъектами России региональных программ переселения.
Реализация Государственной программы в регионах России
Согласно Указа Президента России за N 1289 , субъекты РФ, участвующие в Госпрограмме переселения, к концу марта должны были представить в Минрегион на согласование свои варианты долгосрочных Программ переселения соотечественников, однако из сорока регионов, участвовавших в реализации первой редакции программы, справились с заданием около половины.
Оказалось, что разработать программу по новым стандартам не так – то просто. И хотя в ней сохранены все базовые гарантии и компенсации, предоставлявшиеся ранее, вместе с тем, она отличается от предыдущей редакции рядом новшеств, направленных на облегчение процесса переезда соотечественников и периода их адаптации на новом месте.
Тем временем в СМИ и Интернет из регионов поступают сведения о формировании новых региональных программ и о ходе реализации Государственной программы. К сожалению, их перечень ограничен 19-20 регионами, которые ежемесячно в той или иной форме выдают эту информацию.
К 22 апреля 2013 года Межведомственной комиссией было рассмотрено 13 таких документов. Наиболее проработанными из них оказались программы Тамбовской, Курской и Псковской областей. Остальные 10 проектов приняты комиссией условно.
Тем ни менее переселенцы – соотечественники, которые получили статус ещё в 2012 году, продолжали прибывать. Некоторые регионы принимали заявления на переселение.
Согласно информации Пресс-службы ФМС России, с начала реализации Госпрограммы (с 2007 года), по состоянию 1 апреля 2013 года:
- по данным, включённым в свидетельства участников Госпрграммы, на территорию РФ прибыло 134 900 переселенцев;
- поставлено на учёт в территориальных органах ФМС России 122 500 участников Госпрограммы и членов их семей.
- в уполномоченные органы за рубежом и территориальные органы ФМС России соотечественниками подано 124 900 анкет для участия (заявлений для участия) в Госпрограмме, в том числе в первом квартале 5700 заявлений, что на 26% меньше количества анкет, поданных соотечественниками за аналогичный период прошлого года.
Кроме того, в первом квартале 2013 года:
- на территорию России прибыло 9400 переселенцев (7,0% всех прибывших), что в 1,37 раза превысило аналогичный показатель прошлого года;
- поставлено на учёт 8300 участников Госпрограммы и их семей (6,8% всех поставленных на учёт), что в 1,35 раза превысило аналогичный показатель прошлого года.
При этом 13% поданных заявлений поступило в территориальные органы ФМС соотечественниками, на законном основании проживающих на территории России ( имеющих разрешение на временное проживание или вид на жительство), а 87% заявление подано за рубежом соотечественниками, проживающими в Узбекистане(22,8%), Казахстане(22,5%), Армении(17,7%), Молдавии(16,3), Украине (7,7%), Киргизии(6,6%), Туркмении(2,5%), Грузии(1,4%), Таджикистане (0,6%) и других странах (1,0%).
Традиционно высокой остаётся доля соотечественников, переселяющихся на постоянное жительство в субъекты Российской Федерации, расположенные в Центральном, Сибирском и Северо-Западном федеральных округах, куда в первом квартале 2013года прибыло 51,6%, 22,5% и 15,1% от общей численности переселенцев, соответственно.
Напомним, по планам правительства к 2015 году в Россию должны вернуться около двухсот тысяч соотечественников.
Проблемы переселения
Прежде чем перейти к анализу проблем Госпрограммы, хотелось бы напомнить, что Госпрограмма на деле реализует идеи и рекомендации, предложенные Институтом стран СНГ Межведомственной рабочей группе по совершенствованию миграционного законодательства в 2003 году и развитые в проекте Концепции закона «О репатриации в Российскую Федерацию» и в проекте уже самого закона, разработанного Институтом - в 2004 году: в части основных принципов добровольного переселения, этапов реализации Государственной программы (принятии нормативно – правовых актов, определении регионов расселения, информационной поддержке, осуществлении мониторинга, в видах и формах компенсации и т.д). А в первой редакции Госпрограммы буквально повторяются три формы переселения (в программе – три категории территорий вселения) заложенные в проекте Концепции и проекте закона.
Казалось бы, надо искренне радоваться нашему успеху. Но как показала практика реализации Госпрограммы, принятие закона «О репатриации в РФ» было бы гораздо основательнее и долговременнее.
По словам директора Института стран СНГ К.Ф.Затулина, «условия программы годятся только для людей, которым надо бежать или некуда деваться, для всех остальных они непривлекательны».
Однако, немаловажен опыт сделанных ошибок при реализации первой редакции Госпрограммы переселения. И главная задача исполнителей - не повторять их. К сожалению, это не случилось.
Буквально повторилась затяжка начала с реализацией первой редакции Госпрограммы. Работы по Государственной программе на всех уровнях управления остановились на проработке нормативно–правовых вопросов, переход к оперативно–организационному полю работы не произошёл.
Основным недостатком Государственной программы, по – прежнему, является ориентация её на элементарное переселение людей, тогда как в основе этого переселения должно лежать их трудообеспеченность. Можно оплатить всё и даже дать жильё, но если репатриант не будет обеспечен работой, он не закрепится в этом регионе.
Эксперты считают, что для переселения соотечественников в Россию необходимо создать такие условия, при которых каждый регион стал бы привлекательным для жизни и работы, чтобы человек самостоятельно принял решение – ехать.
Повышение привлекательности программы и её эффективности экспертами видится в дальнейшем обеспечении правовых, финансовых и социальных гарантий для переселенцев, скорректированных с учетом уже накопленного опыта переселения.
В результате создаётся целый комплекс правовых и социальных проблем, решение которых просто необходимо для успешной реализации Госпрограммы.
Проблема получения гражданства
С момента отказа от гражданства страны проживания статус участника Госпрограммы является единственной гарантией для соотечественника на получение российского гражданства.
Но без регистрации по месту жительства, документы на получение гражданства не принимаются. В результате возникает замкнутый круг: нет жилья - нет гражданства - нет возможности работать - нет возможности приобрести жильё. Именно эта проблема наиболее болезненно воспринимается соотечественниками, что напрямую ведёт к дискредитации Государственной программы.
Проблема жилья
Обнародовав планы по переселению сотен тысяч соотечественников, федеральное руководство решило переложить бремя предоставления жилья для переселенцев на плечи региональных властей. Однако на поверку оказалось, что реальные возможности регионов с их худыми бюджетами слишком малы. В результате, лишь 10% участников Госпрограммы имеют постоянное жильё. Остальные либо снимают квартиры, либо заселяются в так называемые центры временного размещения, жить в которых дозволено не более двух лет.
Бесплатно переселенцев могли поселить только в деревнях, в брошенных и наспех отремонтированных домах. Разумеется, что подобный подход не устроил подавляющее большинство соотечественников.
Не оправдался и расчет ФМС на ипотеку.
Проблемы с трудоустройством
Как оказалось, и статус гражданина не гарантирует полноценного трудоустройства. Часто бывает так, что специальность приезжающих в Россию участников Госпрограммы не соответствует заявкам субъектов РФ и работодателей.
К сожалению, имела место низкая активность потенциальных работодателей по привлечению соотечественников, их ориентация на трудовых мигрантов, которые не нуждаются ни в социальных гарантиях, ни в постоянном жилье.
Не все работодатели готовы были ожидать приезда соотечественника 3 и более месяца; не всегда совпадают интересы сторон; возникают проблемы с легализацией документов об образовании.
Именно поэтому статистика ФМС России показывает тревожные цифры: лишь менее четверти переселенцев были трудоустроено!
Возможно, надо также выработать механизм общероссийского реестра вакансий для участников Госпрограммы, причём заносить в него вакансии не только предприятий, внесённых в региональные программы, но и других организаций на территории вселения. А сведения об уже закрытых вакансиях должны оперативно направляться в представительства за рубежом, чтобы с этой информацией сразу же знакомились кандидаты на переселение.
Национальный вопрос
Неожиданно всплыл национальный вопрос. Программа переселения соотечественников в Россию, в отличие от аналогичных программ переселения в странах Центральной Азии (оралманов в Казахстане и кайрылманов в Киргизии ), не делала и не делает никаких национальных предпочтений. Но в реальности национальный вопрос оказался куда как более существенным. Достаточно сказать, что при реализации первой редакции Госпрограммы 14 регионов России просто отказались от приема соотечественников, и среди них национальные регионы: Чечня, Ингушетия, Дагестан, Чувашия, Коми, Калмыкия, Тува, Удмуртия.
Несмотря на то, что большинство переселенцев были этнически русскими, тем не менее, многие их воспринимали как чужаков и ставили на один уровень с трудовыми мигрантами.
Тем более, что в силу слишком широкого толкования понятия «соотечественники», в Россию на постоянное место жительство, обещая при этом государственную поддержку, приглашали не только представителей тех наций, чья историческая родина находится на территории РФ, но и всех, «воспитанных в традициях российской культуры, владеющих русским языком и в наибольшей мере способных к адаптации ».. и т.д.
Видя это, ФМС для качественного анализа условий и факторов, как способствующих, так и препятствующих достижению поставленных программой целей и задач, в 2008 и 2010 году, заказал Национальному институту системных исследований проблем предпринимательства, Институту демографии, миграции и регионального развития провести «Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
На наш взгляд, выводы исследователей, сделанные тогда, актуальны и сегодня.
Исследования показали, что одной из ключевых проблем реализации Государственной программы, является кризис управления программой, приводящий к тому, что субъекты программы — соотечественники, предприниматели, выдвигающие проекты переселения, и государственные органы исполнительной власти, как федерального, так и регионального уровня — оторваны друг от друга, действия их не сопряжены и не дают так необходимого для программы со статусом «Государственная программа» синергетического эффекта.
Также с очевидностью сказывается отсутствие федерального оператора программы. Отдельные ведомства, службы и региональные и местные власти действуют разрозненно и не объединены единой системой работы.
По отдельным моментам создаётся впечатление, что переход активности на региональный уровень, произошедший с согласованием программ регионов в Правительстве Российской Федерации, сделал как бы ненужной и явно второстепенной задачу оперативного управления реализацией Госпрограммы на федеральном уровне.
Координатору Госпрограммы ФМС России приходится соотносить и увязывать эту хаотическую в целом активность, что значительно затрудняет движение к заданным результатам Госпрограммы и не даёт оснований для утверждений о базовой эффективности работы по реализации Госпрограммы.
ФМС России в силу установленных функций, специфики своей деятельности и кадрового состава нередко не имеет возможности добиваться решения многих задач и вопросов, решение которых крайне необходимо российским регионам.
Уже через два года после начала разработки Госпрограммы оказалось, что понимание целей и базовой целевой функции различными ведомствами и отдельными чиновниками Госпрограммы кардинально разошлись. И на данный момент по этому поводу существуют две прямо противоположные точки зрения.
Одни утверждают, что переселение соотечественников как таковое не является целью Госпрограммы, поскольку само название Госпрограммы указывает на то, что необходимо всего лишь оказывать содействие переселению соотечественников, а не переселять их.
Вторая позиция исходит из того, что целевая функция Госпрограммы состоит в создании социально–экономической и культур–антропологической комплексной привлекательности и перспективности территорий, прежде всего, российской глубинки и Дальнего Востока, поскольку без осуществления соответствующих преобразований в территориях Российской Федерации невозможно произвести доопределение или новое самоопределение соотечественников.
В рамках второй позиции также утверждается, что одним из главных рисков программы является формирование у местного населения отрицательного отношения к переселенцам, связанного с преференциями властей в отношении к приезжающим. Из этого, в частности, следует, что мероприятия по созданию надлежащих условий для переселяющихся участников Госпрограммы должны в обязательном порядке сопровождаться мероприятиями по улучшению условий для местного населения.
Предложения по решению проблем
По мнению экспертов, для решения возникших проблем в регионах Российской Федерации необходимо:
- восстановление экономической активности организаций, расположенных на территории Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, за счет привлечения рабочей силы из других районов страны, а также добровольных переселенцев в северные и тихоокеанский регионы;
- проведение активной экономической и градостроительной политики в указанных регионах, включая разработку и реализацию инвестиционных программ, развитие социальной, транспортной и рыночной инфраструктуры;
- обеспечение соотечественникам - переселенцам приоритета при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности, учебы, а также при реализации инвестиционных проектов.
Решение проблемы обеспечения достойных жилищных условий для переселяющихся в регионы России соотечественников должно быть по возможности направлено на предоставление качественного жилья не только участникам Госпрограммы, но и местному населению.
Для этого необходимо сформировать прорывную жилищную политику, направленную на интенсивное жилищное строительство в целях создания доступного жилищного фонда и основанную на новых принципах урбанизации — прежде всего, усадебной урбанизации, связанной с организацией городской жизни в поселениях малоэтажной застройки.
Инфраструктурной базой новой прорывной жилищной политики должно стать создание масштабных площадок новых поселений для организации массовой индустриальной застройки, которые, в свою очередь, должны опираться на генеральные схемы развития и территориального планирования субъектов Федерации.
Для этого необходимо организовать в опережающем режиме на федеральном уровне разработку требуемых Градостроительным кодексом Российской Федерации схем территориального планирования, а также региональных целевых программ таких как «Комфортное и доступное жильё жителям субъекта Федерации.» во всех регионах, а также разработать Генеральную схему комплексного территориального развития региона.
Для Дальневосточного федерального округа необходимы дополнительные механизмы по организации прорыва в жилищной политике. Главной мерой, которую необходимо применить для поддержки Государственной программы в ДФО, является введение института государственного жилищного сертификата всем гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на территории ДФО, а также участникам Государственной программы, пожелавшим переехать на постоянное место жительства в этот регион. Этот сертификат, своего рода «сертификат дальневосточника», должен предоставлять право для его владельца на 50–процентную компенсацию расходов по приобретению жилья со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Для реализации этой идеи необходимо:
– выделения земли предпринимателям, реализующим предпринимательские проекты переселения на территории субъекта, для строительства на этих землях служебного жилья;
– заключения типовых тройственных договоров между администрацией субъекта Российской Федерации, работодателем и переселенцем о строительстве работодателем служебного жилья для переселенца и выделении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий переселенцам на приобретение служебного жилья по истечении определённого срока работы переселенца на работодателя;
– субсидирование части первоначального взноса при получении ипотечного кредита для приобретения жилья соотечественниками;
– обеспечение переселяемых соотечественников земельными участками и строительными материалами, в том числе частично за счёт средств бюджетов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, а также за счёт предприятий–работодателей;
В целях обеспечения временного обустройства переселяющихся соотечественников, следует активнее использовать создание регионального жилищного фонда с целью предоставления соотечественникам жилья в аренду по льготным расценкам.
В добавление к этим предложениям к новой редакции Госпрограммы хотелось бы предложить:
Думается, что ещё недостаточно полно разработана часть программы по привлечению к переселению молодежи, студенчества. Главное, надо совершенно четко и ясно сформулировать приоритеты. Не только гарантированность молодежи поступления в высшие учебные заведения, но и решение вопросов проживания, получения гражданства и, наконец, трудоустройства по окончании обучения.
Качество образования в странах СНГ, особенно в малых городах, и сельской местности настолько плохое, что даже талантливый человек, окончивший типичную среднюю школу в каком-нибудь поселке, просто неспособен учиться в Вузе. Поэтому, можно было бы создать в России сеть школ - интернатов 8-9 и т.д. классов при высших учебных заведениях, куда набирались бы талантливые подростки – дети соотечественников, интенсивно подтягивая их среднее образование с последующим обучением в университетах.
Для ускорения получения российского гражданства, документы на его получение необходимо готовить и оформлять вместе с документами на статус добровольного переселенца в консульствах. А паспорта вручать в России, по прибытии переселенцев к месту переселения.
Проблема с жильём. После позапрошлогодних пожаров десятки тысяч погорельцев - граждан России получили в сжатые сроки новое жильё. И это хорошо! Но ведь в начале девяностых, образно говоря, сгорела треть России! Российских соотечественников лишили не только крова, но и Родины. Так неужели же в России не найдётся средств, чтобы предоставить жильё так нужным ей соотечественникам?!
В организационном плане появляется необходимость в создании отдела ФМС по непосредственному взаимодействию с переселенцами: их встрече, размещении, документировании и трудоустройстве на территории поселения. Или передать эти функции частным коммерческим структурам, работающим по договору с региональными подразделениями ФМС.
Заключение
Работы без ошибок не бывает, тем более в работе такого масштаба
Мониторинги, проведенные Институтом Стран СНГ 2006-2008 г.г., а так же «Мониторинг миграционных настроений соотечественников, проживающих за рубежом», проведенного в ноябре - декабре 2012года по заказу МИД России, позволяют сделать вывод, что потенциал соотечественников огромен.
Результаты анкетирования показали, что в Россию стремится переехать образованное и квалифицированное население, находящееся в репродуктивном возрасте. Две трети потенциальных переселенцев имеют высшее, незаконченное высшее либо среднее профессиональное и техническое образование. Пенсионеры составляют менее 10%.
Большинство потенциальных переселенцев – русские, но среди желающих принять участие в Госпрограмме есть украинцы, казахи, татары, белорусы, немцы.
Поэтому мы на стороне тех, кто считает, «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», должна продолжать совершенствоваться, нужно искать решения, которые способны повысить её привлекательность. От оперативного и качественного решения вышеуказанных проблем зависит и успех в дальнейшей реализации Государственной программы.
Примечания
[1] «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (утверждена Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637)
[2] «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», (Утверждена Указом Президента РФ от 14 сентября 2012 г. N 1289), 15.09.2012, http://news.kremlin.ru/news/16483