Как это работает

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) — процесс, позволяющий государственным органам выработать наиболее адекватную политику с помощью детальной проработки всех плюсов, минусов, подводных камней и неучтенных сложностей в реализации того или иного законопроекта.

Суть этого процесса в следующем: при подготовке какого-либо законодательного акта проводится его оценка с привлечением разных мнений от экспертов и аналитиков. Это позволяет проработать проект более детально, выявив какие-либо помехи для его успешной реализации и устранив их до того, как закон будет принят.

На Западе институт ОРВ существует уже давно: эта схема появилась на волне административных реформ в 80-х годах ХХ века и с тех пор успешно применяется во многих странах (к примеру, Франция и Швейцария и вовсе закрепили это понятие в конституции).

В России ОРВ была внедрена в качестве эксперимента только в 2006 году на территории нескольких регионов — Татарстана, Калмыкии и Северной Осетии. Затем, в 2010 году при Министерстве экономического развития был создан Департамент оценки регулирующего воздействия, который и занялся разработкой методов ОРВ и её внедрением на федеральном уровне. В настоящее время все федеральные законопроекты проходят ОРВ.

В «майских указах» президента России Владимира Путина содержалось, в том числе, и поручение внедрить ОРВ в регионах. А в апреле 2013 года премьер-министр России Дмитрий Медведев заявил о том, что ОРВ необходимо будет внедрить на региональном уровне с 2014 года. Свою эффективность, по мнению Медведева, этот механизм уже доказал: по его словам, более трети правовых актов, проходящих через ОРВ, содержат излишние ограничения, а также несут необоснованные расходы для бюджета и риски для бизнеса.

«С 2014 мы сможем перейти на соответствующие процедуры на региональном уровне, развивать оценку экологического и социального воздействия», — сказал тогда премьер.

Осенью 2013 года ряд регионов России начал предпринимать действия по воплощению этого механизма в жизнь.

Экспертиза для экспертизы

В Санкт-Петербурге соответствующее постановление разработал Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка. Как следует из документа, все принимаемые нормативные акты правительства и Законодательного собрания, которые имеют какое-либо отношение к бизнесу, с 1 января 2014 года будут проходить через экспертизу. С 2016 года экспертизу планируется внедрить уже на уровне муниципальных образований.

«Ее цель — не допустить появления новых административных барьеров и избыточного давления на бизнес, а также повысить эффективность законодательства», — рассказал заместитель председателя комитета по развитию предпринимательства Константин Красненко. Экспертизой, по его словам, будут заниматься представители ведущих вузов и бизнес-ассоциаций Петербурга.

Постановление было одобрено на заседании петербургского правительства 10 сентября 2013 года. Тем не менее, во время обсуждения не обошлось без курьезов.

Так, в проекте постановления, которое позиционировалось как антикоррупционное, сотрудники прокуратуры нашли коррупционогенные факторы. В связи с этим между городской прокуратурой и губернатором Санкт-Петербурга Георгием Полтавченко возникло недопонимание.

«Мы нашли в документе коррупционногенные факторы», — заявил на заседании представитель городской прокуратуры.

Прокуратура представила соответствующее заключение. Коррупционогенный фактор может заключаться в том, что в документе прописан только порядок проведения ОРВ, но о конкретных обязанностях органов власти в нем нет ни слова.

«Мы ведь наоборот, создаем возможность для оценки регулирующего воздействия на наши решения, — возразил Георгий Полтавченко, — Мне кажется, что тут есть конкретная антикоррупционная составляющая. Тем не менее, надо доработать документ. Предлагаю принять его в целом, но доработать. Не надо делать исключений среди законопроектов, которые вносятся губернатором. Все без исключения решения, которые могут повлиять на экономический или бизнес-климат, должны проходить проверку экспертного сообщества».

Полтавченко предложил доработать некоторые положения документа: в частности, не разграничивать полномочия городского правительства и Законодательного Собрания по проведению оценки.

В итоге постановление было одобрено в целом, но отложено для дальнейшей доработки. Таким образом, ситуация вокруг ОРВ сложилась весьма последовательно: законопроект о внедрении экспертизы законодательных актов, по всей видимости, и сам требует подробной экспертизы.

Спасти миллиарды

Как бы то ни было, проект будет доработан, и с 2014 года система ОРВ должна заработать в Санкт-Петербурге и других регионах России. Так, 4 сентября соответствующие поправки были приняты правительством Архангельской области, а 6 сентября состоялось экспертное обсуждение ОРВ в Псковской области.

По данным Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП), внедрение ОРВ уже помогло избежать многомиллиардных потерь для бизнеса: как показал мониторинг, уже на ранних этапах внедрения этого механизма в регионах удалось сэкономить не менее 150 млрд руб.

Внедрение ОРВ в регионах, к слову, не является чем-то новым: изначально необходимость введения института оценки была обозначена в методических рекомендациях. Таким образом, регионы могли внедрять такую технологию и без принятия соответствующего закона, который лишь закрепил эту норму как обязательную.

Тем не менее, как показывает опыт регионов, далеко не все идет гладко. Реализация внедрения ОРВ оказалась затруднена.

«Реально ОРВ на момент мониторинга (апрель 2013 г. — ред.) начала проводиться только в трети регионов, в которых были приняты положения об ОРВ. Такие задержки вызваны разными причинами: в одних регионах после принятия порядка (положения) проведения ОРВ выявилась техническая неготовность уполномоченного органа и / или разработчиков к проведению ОРВ, в других – смена верховной власти и глав экономических ведомств переключила внимание на другие вопросы, и ОРВ до поры до времени «затухла», в третьих процесс нормотворчества выстроен таким образом, что основная часть разработки относится на вторую половину года, а первая – посвящена бюджетным проектировкам, которые в сферу ОРВ не попадают. В любом случае это временные и преодолимые явления, тем более что с начала следующего года с высокой долей вероятности процесс таким регионам придется реанимировать», — говорится в исследовании НИСИПП.

Также исследователи отмечают недостатки и в технической реализации проекта.

«Формальность подходов, недоиспользование всех возможностей сети Интернет и конструирования сайтов приводит, в некоторой степени, к дискредитации развития института ОРВ. Многие представители предпринимательского и экспертного сообществ относятся к «нововведению» пока довольно скептически, но когда они видят плохо работающий сайт, на котором недостаточно информации о том, как проводится оценка и каковы ее результаты, как эти результаты могут или уже повлияли на условия ведения предпринимательской деятельности, они все более утверждаются в своем мнении», — констатируют аналитики.

В заключение можно сказать, что проблем у ОРВ на данный момент хватает. К примеру, представители бизнес-сообщества одной из главных проблем называют нехватку времени:  процесс оценки жестко привязан к регламентированной деятельности правительства и комиссий. Немало времени (в среднем, несколько недель) занимает один только анализ законопроекта, а разнообразные поправки и дополнения, таким образом, приходится разрабатывать в спешке, что, безусловно, не способствует действенной и качественной проработке законопроекта.

Впрочем, как уже показала практика регионов, внедрение такого механизма действительно оправдывает себя и позволяет исключить лишние траты, сэкономив тем самым сотни миллиардов рублей. В условиях возможной рецессии российской экономики, о которой неоднократно заявляли в правительстве, и на фоне усиливающихся проблем с бюджетами регионов эта мера действительно может оптимизировать расходы и заметно снизить ущерб, который может быть нанесен при неблагоприятном варианте развития событий.