1. Основная идея, цель и предмет правового регулирования законопроекта

Основной идеей законопроекта является создание условий для функционирования федеральной контрактной системы (ФКС) – совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Основными обязательными этапами закупочного цикла должны стать: прогнозирование закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование государственными и муниципальными заказчиками планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг; исполнение и мониторинг контрактов, приемка и анализ контрактных результатов в интересах планирования будущих закупок.

Целью законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов. Принятие законопроекта создаст стимулы к модернизации отечественной экономики, надежному управлению технологическими и экономическими рисками, развитию добросовестной конкуренции. Предлагаемые правовые новации будут способствовать совершенствованию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечению гласности и прозрачности, предотвращению коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, возникающие при обеспечении государственных (муниципальных) нужд в товарах, услугах, работах.

Законопроект устанавливает общие принципы организации обеспечения государственных (муниципальных) нужд в целях неукоснительного выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них публичных обязательств и обеспечения оценки степени удовлетворенности государственных нужд при осуществлении соответствующих государственных закупок.

В перечень нормативно закрепляемых функций федеральной контрактной системы входят:

- прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд,
- ведение библиотеки типовых контрактов и банка данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции,
- обоснование начальных цен и иных ключевых параметров государственных и муниципальных контрактов,
- размещение государственного (муниципального) заказа,
- управление исполнением государственных (муниципальных) контрактов,
- мониторинг государственных контрактов и учет контрактных результатов,
- обеспечение гласности и прозрачности закупочных решений,
- оценка эффективности исполнения контрактов,
- оценка уровня удовлетворения государственной (муниципальной) нужды,
- обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения заказа.

2. Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта

Действие проекта федерального закона распространяется на:

- государственные органы и органы местного самоуправления,
- государственных заказчиков (ГРБС, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств);
- участников размещения заказа,
- исполнителей государственных и муниципальных контрактов, подрядчиков и субподрядчиков,
- органы, осуществляющие планирование, координацию, регулирование, информационное обеспечение и надзор на разных стадиях обеспечения государственных нужд;
- оператор(ов) информационных ресурсов, обеспечивающих деятельность ФКС;
- независимых экспертов, обеспечивающих внешнюю экспертизу;
- подрядчиков и субподрядчиков;
- специализированные организации для осуществления функций по организации и обеспечению государственных (муниципальных) поставок.

Законопроект направлен на персонификацию правовой ответственности государственных (муниципальных) заказчиков за результаты закупок и качество обеспечения публичных нужд. Впервые устанавливаются права и обязанности государственного служащего, осуществляющего функции закупщика, что создает правовые предпосылки для профессионализации этой сферы.

3. Место будущего закона в системе действующего законодательства

Положения законопроекта относятся к отраслям законодательства – «гражданское», «административное право», «финансовое право». Законопроектом вносятся изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации, при этом признается утратившим силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Общая характеристика и оценка существующего правового регулирования

Основные проблемы текущего правового регулирования вопросов формирования, размещения государственного заказа, исполнения государственных (муниципальных) контрактов

В настоящее время в Российской Федерации различные стадии государственного заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла государственных (муниципальных) закупок. Наряду с этим, констатируются правовые пробелы в регулировании отдельных закупочных этапов и процессов.

Так, на стадии формирования (планирования) государственного заказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования средств бюджета. Не установлены критерии и порядок определения объемных и качественных показателей государственных (муниципальных) нужд. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования государственных закупок в целях обеспечения государственных нужд осуществлена не в полной мере. В результате отсутствует должная связь между параметрами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных услуг, с одной стороны, и параметрами государственных контрактов, их результатами, с другой стороны.

Во-вторых, не полностью используется инвестиционный потенциал государственного (муниципального) заказа. Реальный сектор экономики не обладает своевременной информацией, агрегированной в номенклатурном, отраслевом, региональном аспектах, по планируемым поставкам товаров, работ и услуг для нужд органов государственной власти и местного самоуправления.

В-третьих, не задействован пока инновационный потенциал государственного (муниципального) заказа в интересах модернизации отечественной экономики.

Детальное нормативное правовое регулирование стадии размещения государственного заказа обеспечивает Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон определяет требования к процедурам организации торгов, отбора поставщиков, заключения контракта, юридического оформления сдачи-приемки работ и другие. При этом в Законе крайне ограничены варианты допустимых способов размещения заказа. Значение цены как критерия оценки конкурсных предложений в ряде случаев преувеличено.

Существующие ныне процедуры позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим возможностями для исполнения государственного или муниципального контракта.

Кроме того, предусмотренные законодательством механизмы обеспечения качества в основном направлены на применение санкций к поставщику по факту невыполненного контракта. В этих случаях в результате недобросовестных действий поставщиков заказчики несут двойной ущерб: не выполнен заказ по закупке товаров, работ и услуг необходимого качества, бюджетные средства не освоены и возвращены в бюджет. Указанные недостатки правового регулирования приводят к сбоям в основной деятельности организации заказчика, а именно к распространению случаев поставки товаров, выполнении работ ненадлежащего качества.

Одним из результатов применения 94-ФЗ стало кардинальное увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе, что свидетельствует об исчерпании антикоррупционного потенциала текущего нормативного правого регулирования в области государственных закупок.

В итоге, в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, поставлена задача внесения значительного объема поправок в действующий порядок проведения процедур размещения заказа. Указанные поправки направлены на адаптацию действующих процедур размещения заказа к стоящим перед экономикой страны задачам по закупкам инновационной продукции, сложной техники по решениям Правительства Российской Федерации, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, заключению офсетных сделок и др.

Регулирование стадии исполнения государственных контрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства, специфические механизмы регулирования практически не применяются.

Регулирование стадии приемки результатов контракта также ограничивается применением общих положений гражданского законодательства. Специфические процедуры приемки результатов, подтверждения соответствия качества, оценки контрактных результатов системно не проводятся.

Международный опыт контрактных систем

Указанные проблемы не являются специфичными для Российской Федерации и распространены во многих зарубежных странах. Опыт некоторых государств показывает, что наиболее эффективно данные проблемы решаются в рамках создания национальных контрактных систем. Характерными особенностями таких систем является:

- широкое применение методик планирования обеспечения государственных нужд,
- анализ рынка и мониторинг текущей рыночной конъюнктуры,
- использование библиотеки типовых контрактов и стандартных (нейтральных) спецификаций,
- внедрение механизмов контроля исполнения контрактов,
- осуществление процедур приемки и оценки результатов исполнения государственных контрактов,
- развернутый анализ эффективности обеспечения государственных (публичных) нужд и системы управления публичными поставками продукции,
- достижение большей публичной открытости и гласности всех контрактных процессов и их результатов,
- развитие специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами.