Во время проведения мониторинга документов, размещаемых разработчиками проектов нормативных правовых актов на портале regulation.gov.ru для публичного обсуждения в рамках проведения оценки регулирующего воздействия, возник вопрос о том, какая ситуация сложилась в области проведения публичных консультаций по уведомлениям о подготовке нормативных правовых актов. Согласно статистическим данным, которые удалось собрать, опираясь на данные официального портала, получилось, что за период с ноября 2012 года по 8 сентября 2013 года на 107 уведомлений было получено только 16 мнений, то есть каждому уведомлению соответствует 0,15 мнений. Возможные причины столь немногочисленного количества отзывов на публикуемые уведомления уже обсуждались ранее, тем не менее, коротко перечислим основные: уведомления, публикуемые на официальном портале, как правило, не позволяют гражданам понять намерения регулирующего органа (если говорить проще, то непонятно, что собирается делать разработчик, а иногда, при отсутствии указания цели, возникает вопрос: «зачем» нужно какое бы то ни было регулирование), поиск определенного типа проектов актов по порталу затруднен.

Закономерным представляется возникновение вопроса о том, какая ситуация сложилась в области обсуждения текстов проектов НПА. С одной стороны, текст проекта НПА содержит гораздо больше информации, чем уведомление о его разработке, причем эта информация позволяет заинтересованным сторонам понять, будет ли НПА оказывать влияние на их деятельность, а если будет, то не окажется ли данное влияние негативным? В таком случае они могут активно участвовать в публичных консультациях, чтобы не допустить ухудшение своего положения, искать в тексте проекта положения, которые вводят дополнительные обязанности и т.д. С другой стороны, возможна следующая ситуация: прочитав уведомление (которое, возможно, было трудно найти, и из которого не удалось определить намерения регулирующего органа), заинтересованная сторона может просто не понять, что НПА будет оказывать влияние на результаты ведения его деятельности и отказаться от дальнейшего наблюдения за этапами прохождения НПА. В таком случае усилия государства, направленные на повышение уровня открытости информации о подготовке нормативных правовых актов, оказываются бесполезными, граждане будут узнавать о том, что новые законы, постановления и т.д. ухудшают их положение уже после их принятия, а отмена или изменение НПА связана с издержками. Следует отметить, что такая ситуация может оказаться хуже, чем та, которая существовала до начала проведения политики открытости информации о подготовке НПА: с одной стороны, граждане узнают, что новый нормативный акт затрагивает их интересы только после того, как он введен, и вменяемые им обязанности необходимо исполнять (как в случае отсутствия открытости информации по подготовке проекта), с другой стороны, средства на обеспечение открытости информации уже затрачены (и при этом они не принести отдачи). Это ни в коем случае не означает, что необходимо отказаться от политики открытости информации (тем более что в данной области уже проделано достаточно много работы), однако необходимы дальнейшие усовершенствования, которые будут способствовать привлечению граждан к обсуждению за счет того, что информация, представляемая разработчиком, будет понятной для всех заинтересованных сторон.

Обратимся к статистике по количеству полученных мнений по обсуждению текстов НПА, которую удалось собрать, используя данные портала regulation.gov.ru. Рассматривались проекты НПА, находящиеся на стадии «Процедура ОРВ» на 24.09.2013. Период рассмотрения: начало 2013г. (точную дату указать не представляется возможным в связи с тем, что на сайте «Официальный портал» трудно отслеживать проекты НПА по датам обновления) – 24 сентября 2013г. Более ранние проекты не рассматривались в силу того, что проходили процедуру раскрытия информации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», которое не предусматривает процедуру публичных консультаций. Следует отметить, что по НПА, проходившим процедуру раскрытия информации по вышеуказанному постановлению, никакие документы на официальном портале не представлены.

Пожалуй, следует начать с того, что среднее число полученных отзывов на один проект оказалось гораздо выше, чем среднее число отзывов на вывешиваемые уведомления: на 53 проекта поступило 39 мнений. Правда следует учитывать, что в нескольких случаях (а именно в шести) не удалось найти или открыть справку о результатах обсуждения текстов НПА. Но даже если отбросить эти случаи, то получается, что на один текст проекта НПА приходится менее одного мнения (приблизительно 0,8). Конечно, этот показатель гораздо выше, чем по обсуждениям уведомлений, но все же можно сказать, что не каждый вывешиваемый текст получает отзыв. Обратимся к обобщенным данным (подробную статистику можно посмотреть в Таблице 1):
всего было просмотрено 53 проекта НПА на стадии «процедура ОРВ»,

• справки о проведении публичных консультаций по тексту проекта не открылись в 3 случаях;
• справка не была найдена, а вместо сводного отчета по итогам публичного обсуждения открывался сводный отчет о проведении ОРВ;
• 33 НПА не получили ни одного отзыва в результате проведения публичных консультаций по тексту НПА;
• по оставшимся 14 было получено 39 отзывов

Исходя из этих данных, достаточно трудно сделать однозначный вывод: с одной стороны, тексты, которые обсуждались (то есть те, которые получили отзывы), обсуждались достаточно активно: в среднем, почти 3 мнения на текст (если точнее, то 2, 79). С другой стороны, более половины текстов НПА не получили ни одного отзыва (при условии, что мы не включаем в рассмотрение проекты НПА, по которым не удалось посмотреть справку о результатах проведения публичных консультаций по тексту НПА). Здесь возникает вопрос о причине такого результата: проекты НПА были исключены из рассмотрения заинтересованными сторонами после прочтения уведомления? В таком случае не совсем понятно, почему разрабатывается так много проектов, которые не затрагивают ничьи интересы? Или эти проекты настолько идеальны, что ни у кого не возникло вопросов? (заметим, что вероятность такого события представляется очень низкой). Возможно, граждане чересчур пассивны? Однако тут можно вспомнить, что по некоторым текстам НПА поступает достаточное количество отзывов. На данный момент однозначных ответов на данные вопросы нет, тем не менее, хотелось бы надеяться, что дальнейшие исследования в данной области позволят выяснить причину столь низкого уровня интереса к значительному количеству разрабатываемых проектов, и возможно даже повысить его.

Таблица 1. Количество участников обсуждения текстов НПА