В среду утром, после четырехдневных выходных и спокойного отдыха, Интернет встрепенулся новостью о новых барьерах для бизнеса в молочной сфере. Минсельхоз России выпустил приказ от 18.12.2015 №648 «Об утверждении Перечня подконтрольных товаров, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами», который зарегистрирован в Минюсте России 17.02.2016  №41118, и, согласно которому, как говорят СМИ, с марта текущего года участники рынка обязаны оформлять ветеринарные сопроводительные документы (ВСД) на питьевое пакетированное молоко на каждую партию произведенной продукции.

По мнению Национального союза производителей молока («Союзмолоко»), данное требование приводит к возникновению дополнительных издержек, которые будут заложены в розничную цену готового продукта, что приведет к росту цены молока на величину до 10%. Участники рынка признают, что они не были готовы к такому изменению требований, случайно обнаружили новую норму, и рассматривают возможность приостановки поставок продукции. Следует отметить, что исчезновение с прилавков молока станет бедствием, возможно более трудным с эмоциональной точки зрения для потребителей, чем даже рост цены на гречку в предшествующем году. Однако надеемся, что такого не произойдет и молоко не сбежит от нас.

Что касается самого требования о введении ВСД на питьевое молоко, то по большому счету оно планировалось, согласно закону «О ветеринарии», однако сроки введения были достаточно отдаленными – январь 2018 года (об этом также говорят участники рынка), таким образом, введение с марта 2016 года значительно сократило сроки перехода на новые требования, а все что вводится «немедленно», как известно, требует гораздо больших затрат за срочность.

Участники рынка отметили, что проект приказа не проходил ни публичных консультаций, ни оценку регулирующего воздействия. Действительно на едином портале regulation.gov.ru проект приказа с таким или похожим названием отсутствует как в разделе оценка регулирующего воздействия (ОРВ), так и в разделе раскрытие информации о подготовке проектов нормативных правовых актов, несмотря на то, что акт явно требует оценки, поскольку связан с введением издержек для предпринимателей.

Однако исследования проектов нормативных правовых актов Минсельхоза России, опубликованные на портале, позволили найти проект «О внесении изменений в приказ Минсельхоза России от 17.07.2014 № 281 приказа «Об утверждении Правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов и Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронном виде»[1], который проходил публичное обсуждение в рамках ОРВ в мае-июле 2015 г. и, кстати, сказать, помимо прочего,  включал пакетированное молоко в перечень продукции, которая должна сопровождаться ВСД:

«дополнить пунктом 2.1. следующего содержания: «2.1. Утвердить прилагаемый Перечень подконтрольной продукции, включенной в Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденный решением Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 № 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе», на которую оформление ветеринарных сопроводительных документов производится с 1 августа 2017 года.»»

Можно заметить, что предполагаемая дата введения – 2017 год, а не текущий. Проект до сих пор висит на портале, характер заключения об ОРВ не указан, но указано, что проект на заключение отправлен, то есть перешел на этап оценки.

Таким образом, можно подтвердить мнение участников рынка, заявляющих о том, что вводимая норма на сегодняшний день является неожиданной. Более того, можно даже говорить о том, что участники были введены в заблуждение, в первую очередь в части сроков введения требования.

Далее необходимо рассмотреть действия Минсельхоза России: ведомство разрабатывало проект приказа (от 17.07.2014 № 281), проводило его по процедуре ОРВ, все как требует законодательство, однако в результате оно выпустило совсем иной приказ (бизнес получил более жесткие барьерные требования в части сроков). Итак, нарушена процедура подготовки и проведения ОРВ проекта приказа «О внесении изменений в приказ Минсельхоза России от 17.07.2014 № 281, поскольку, исходя из принятия рассматриваемого нашумевшего приказа, содержащего требование о ВСД на пакетированное молоко, можно сделать вывод, что разработчик отказался от разработки приказа №281, однако это не отразилось на едином портале.

Второе – приказ от 18.12.2015 №648 «Об утверждении Перечня подконтрольных товаров, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами» вообще не проходил  ОРВ, хотя по критериям он попадает под действие постановления Правительства РФ от 17.12.2012 №1318 (ред. от 21.10.2015) "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" и должен такую оценку проходить.

Глядя на такую печальную картину в голове неизменно возникает исконный русский вопрос «Кто виноват и что делать?». Попробуем рассмотреть пока первую часть.

Минэкономразвития России – орган, уполномоченный за проведение процедуры оценки регулирующего воздействия, именно он готовит заключение по оценке и выносит вердикт относительно барьерности или безбарьерности проекта для бизнеса. Однако это происходит уже после того, как проект акта был ему представлен: опубликован разработчиком на едином портале и направлен на заключение об ОРВ, а в данном случае, проект на оценку не направлялся. При этом стоит отметить, что в обязанности Минэкономразвития России не входит «отлавливание» проектов, которые пытаются обойти процедуру ОРВ, хотя они этим и занимаются по факту.

Еще одной инстанцией является Минюст России, которые обязан принимать во внимание наличие заключения об ОРВ при регистрации ведомственного нормативного правового акта, если проект акта проходил оценку, однако требование о проведении дополнительной экспертизы на предмет того, должен ли этот проект проходить ОРВ отсутствует. Таким образом, выявление проектов, уклоняющихся от прохождения ОРВ, не входит в обязанности ведомства.

Может быть, сам разработчик должен заботиться о том, что проект нужно пускать на оценку, если так требуется в законодательстве? Исходя из данных единого портала regulation.gov.ru, Минсельхоз России активно занимается нормотворческой деятельностью, количество подготавливаемых проектов очень велико (в год Минсельхоз заводит в среднем 400 новых записей о проектах актов на портале regulation.gov.ru), а проведение оценки – процесс, требующий определенных затрат, так что не удивительно, что часть актов «проскакивает» мимо  оценки. Другое дело, что нужен четкий механизм отбора тех актов, которые все-таки на оценку отправляются. Естественно, критерии актов, которые обязаны проходить оценку, содержатся в законодательстве, однако как показывает рассматриваемый случай (и он по большому счету, не единичный, прецеденты обхода ОРВ были и ранее) ведомства не всегда справляются с верным выбором между проведением оценки и отказом от нее. В связи с этим, можно наметить ответ на вторую часть вопроса, заданного чуть ранее – «что делать»: рекомендуется проработать универсальные внутриведомственные механизмы для отбора актов, которые в первую очередь будут проходить оценку, возможно, с привлечением специалистов, если ведомство не справляется самостоятельно с данной задачей.

[1] http://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=21808