Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) продолжает выявление проектов нормативных правовых актов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти и размещавшихся на портале regulation.gov.ru для публичного обсуждения в рамках оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Подготовлен рейтинг 10 наиболее обсуждаемых проектов актов федеральных органов исполнительной власти за 2015 год[1].
В целях его составления проанализированы паспорта всех проектов актов, текст которых был размещен в 2015 году, источник информации об участниках обсуждений и полученных мнениях – сводки предложений по результатам публичных обсуждений. Необходимо отметить, что часть предложений, включаемых в сводки, поступают не через портал, в связи счетчик портала на титульной странице их не учитывает. Для полной картины необходимо проанализировать итоговые файлы сводок предложений.
Обсуждение проекта происходит в два этапа – сперва размещается уведомление о подготовке, в нем в краткой форме излагается, в связи с чем и о чем федеральный орган власти задумал впустить нормативных правовой акт. Вторая стадия обсуждения – уже обсуждение текста проекта. Предложения заинтересованными участниками могут предоставляться в рамках сроков обсуждений на обеих этих стадиях. Орган власти обязан их рассмотреть и разместить сводку, в котором аккумулировать полученные предложения (мнения), перечень участников, от которых они поступили и свою позицию по предложениям. Для составления рентинга и ранжирования актов использовалась статистика полученных предложений, она суммировалась по обеим указанным стадиям.
В целом по всем лидирующим актам поступило 2448 мнений, суммарное количество участников – 650 (один участник может дать несколько предложений). Все проекты актов, попавшие в лидеры, набрали более сотни мнений. Однако сразу за пределами десяти лидеров, уже во втором десятке заметно резкое снижение количества мнений, большая часть проектов актов не набирает более 50 мнений, еще меньше количество участников обсуждения. На топ-10 приходится более трети всех мнений по проектам, которые размещались для ОРВ за 2015 год, а это свыше 800 проектов. Крайне значительная часть проектов остается вообще без обсуждения, по оценке НИСИПП, в 2015 году проектов актов, по которым получено 0 мнений на обеих стадиях обсуждения, насчитывается 85%.
Больше всего проектов актов, попавших в топ-10, были подготовлены Минэкономразвития России, вслед за этим ведомством расположился Ростехнадзор. По одному акту в топе были разработаны такими ведомствами, как Минфин России, Минстрой России, Минпромторг России, Минтруд России и Росалкогольрегулирование.
Для маркировки проектов актов по важности и возможному воздействию применяется так называемая степень регулирующего воздействия. Ее, размещая текст проекта на обсуждение, определяет разработчик и указывает на портале. Если обратиться к степени воздействия проектов, то можно отметить, что большая часть актов, попавших в топ, - семь из десяти, - отмечены разработчиками как проекты со средней, а не высокой степенью регулирующего воздействия, проектов с высокой степенью оказалось всего лишь 2. Вместе с тем, в топ попал 1 проект акта с низкой степенью воздействия. По словам Татьяны Рукавишниковой, одного из авторов исследования, «это представляется несколько неожиданным, поскольку, низкая степень должна характеризоваться отсутствием новых или изменяемых обязанностей и издержек для бизнеса, соответственно такой проект акта вряд ли должен вызывать сильный резонанс среди участников обсуждений. Между тем проект Минфина России «О внесении изменений в ФЗ “О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт”, КоАП РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» занял 3 место. В то время как сотни проектов актов с низкой степенью регулирующего воздействия не получили мнений вообще, а десятки актов с высокой степенью не попали в топ, поскольку поступивших по ним мнений крайне мало». Такие несоответствия итогов обсуждения и указываемой степени воздействия наводят на вывод о несовершенстве такого маркера, необходимости более гибкого и дифференцируемого подхода к информированию общественности о важности проекта акта, широте круга субъектов, на которые он будет распространяться. По мнению Олега Шестоперова, заместителя гендиректора НИСИПП, ряд новшеств на портале regulation.gov.ru уже способствует этому. Так, в середине прошлого года появилась рубрика, в которой отображаются проекты с наиболее активными в данный момент обсуждениями. Однако, чтобы проект попал туда, нужны дополнительные усилия уполномоченного органа в сфере ОРВ федерального органа (Минэкономразвития России) по выделению проектов на самой ранней стадии и указания на их важность. Это возможно делать с привлечением ключевых бизнес-ассоциаций, омбудсменов, экспертов в ходе предварительного анализа разрабатываемого ведомствами проекта акта с последующим указанием на сайте дополнительного маркера, информирующего участников обсуждений о важности той или иной рассматриваемой инициативы.
Еще одним фактом, заслуживающим внимания по итогам исследования, является то, что ровно половина попавших в лидеры резонансных проектов получила отрицательное заключение об ОРВ со стороны уполномоченного органа – Минэкономразвития России. Можно предположить, что участники обсуждений постепенно привыкают к пока еще новому инструменту публичных консультаций, как одному из элементов ОРВ, и учатся ориентироваться в потоке поступающих проектов актов, отбирая те, что, по их мнению, могут оказаться наиболее барьерными. Вместе с тем без надлежащей маркировки и предварительного информирования продолжает тратиться время на вылавливание в потоке из тысячи актов наиболее важных и рискованных для бизнеса.
[1] Рейтинг за сентябрь 2014-февраль 2015 г. подробнее на РБК: http://www.rbc.ru/newspaper/2015/02/27/56bd15c59a7947299f72c2e4