Авторы: Буев В.В., Мигин С.В., Смирнов Н.В., Шамрай А.А., Шестоперов А.М.

Настоящий доклад подготовлен по результатам проекта «Разработка интегральных показателей и подготовка предложений по внедрению механизмов управления сектором малого предпринимательства по целям и результатам деятельности», реализованного специалистами Национального института системных исследований проблем предпринимательства по обращению Экспертного управления Администрации Президента Российской Федерации

Москва, 2007

СОДЕРЖАНИЕ

Подходы к внедрению механизмов управления сектором малого предпринимательства по целям и результатам деятельности

Одной из приоритетных задач Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу определено развитие малого предпринимательства как рыночного института, обеспечивающего решение экономических и социальных задач, таких как формирование конкурентной среды, насыщение рынка товарами и услугами, обеспечение занятости, увеличение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

При этом общеизвестно, что характер деятельности субъектов малого предпринимательства является важным индикатором делового и экономического климата в стране. Развитие малого предпринимательства способствует повышению уровня экономической свободы, формированию гражданского общества. Как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ за 2007 год, «там, где развивается малый бизнес, меньше бедных, ниже показатели смертности и формируется средний класс», являющийся залогом социально стабильного и экономически развитого общества. Несмотря на все трудности, присущие настоящему периоду развития, малый бизнес, остается ключевой потенциальной «точкой роста» российской экономики, чему способствуют его возможности по адаптации к изменению конъюнктуры рынка и сокращению уровня затрат, а также высокая инновационная активность.

С учетом важности роли, которую малое предпринимательство играет в решении социально-экономических задач, стоящих перед страной, в настоящее время поддержка развития данного сектора экономики рассматривается в качестве одного из основных направлений государственной политики. Целью государственной политики в области модернизации структуры экономики на основе оптимизации сочетания в ней разных типов и размеров предприятий, таким образом, является расширение комплексной поддержки малого предпринимательства.

Фактор государственной поддержки малого предпринимательства заключает в себе серьезный потенциал содействия развитию данного сектора. Вместе с тем, при оценке перспектив развития малого предпринимательства следует также иметь в виду влияние общего бизнес-климата в стране и величины административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. Динамика данного фактора напрямую зависит от проводимой государственной экономической (в частности, промышленной и конкурентной) политики, а также результативности комплекса мер и мероприятий, направленных на сокращение избыточного государственного вмешательства в экономику.

Следует понимать, что результативность государственной поддержки малого предпринимательства состоит в прямой связи с общей величиной административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства: положительный эффект от последовательной реализации продуманной и обеспеченной необходимыми финансовыми ресурсами политики поддержки малого предпринимательства может быть нивелирован негативными характеристиками институциональной среды, в которой функционирует малый бизнес. С другой стороны, совершенствование правового регулирования и правоприменительной практики и улучшение делового климата способны содействовать развитию малого предпринимательства в значительно большей мере, чем меры государственной политики поддержки. Иллюстрацией данного тезиса могут служить оценки, приведенные в исследовании Фонда «Либеральная миссия»¹: снижение только одних коррупционных издержек на 5-10% позволило бы в совокупности высвободить от 8 до16 млрд. руб. в год, которые малый бизнес мог бы направить на финансирование необходимых ему мероприятий. Для сравнения, в федеральном бюджете на 2005 г. на поддержку малого предпринимательства было выделено 1,5 млрд. руб., в 2006 г. – 3 млрд. руб.

Неэффективные, препятствующие осуществлению предпринимательской деятельности барьеры, негативно сказывающиеся на деловом климате недостатки нормативного правового регулирования и правоприменения помимо общего дестимулирующего влияния на развитие сектора малого предпринимательства обуславливают наличие теневой составляющей в деятельности субъектов малого предпринимательства.

В качестве целей государственной политики поддержки малого предпринимательства на настоящем этапе заявляются:

Для достижения указанных целей в рамках государственной политики по развитию малого предпринимательства реализуется комплекс мер по осуществлению прямой и косвенной поддержки малого бизнеса, в том числе мероприятий, направленных на совершенствование институциональной среды.

Четкое формулирование целей и задач государственной политики в этой сфере, обеспечение нормативной правовой базы и разработка продуманного плана мероприятий является необходимым, но недостаточным условием успешности такой политики. Не менее важной является организация реализации этих планов, текущего контроля за их исполнением и корректировки систем мероприятий с учетом оценки их регулирующего воздействия на субъектов малого предпринимательства и эффективности бюджетных расходов, увязываемых с достижением конкретных результатов.

Такая работа ведется с учетом приоритетов реализации настоящего этапа административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, в рамках внедрения методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации. В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах², внедрение механизмов управления по результатам призвано:

Внедрение элементов планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности в сфере государственной поддержки развития малого предпринимательства предполагает разработку комплексной системы измеримых показателей, характеризующих состояние и развитие малого предпринимательства в Российской Федерации, а также эффективность и результативность деятельности уполномоченных органов исполнительной власти в сфере поддержки малого бизнеса.

Рассчитываемые с разной степенью периодичности и статистической точности показатели, которые характеризуют состояние и развитие малого предпринимательства, делятся на две группы в зависимости от источника статистических данных:

Первые предоставляются официальными статистическими органами, а также другими органами государственной власти, в том числе Федеральной налоговой службой и Министерством экономического развития и торговли РФ. К их числу относятся:

На их основе рассчитывается ряд производных показателей (производительность труда, средний объем инвестиций в основной капитал в расчете на одно малое предприятие, средний объем оборота в расчете на одно малое предприятие, доля малого предпринимательства в общем объеме оборота/производимой продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг) и прочие) и оценивается их динамика. Важным аспектом изучения состояния малого предпринимательства является также изучение отраслевой структуры малого предпринимательства и ее динамики.

Показатели, рассчитываемые на основе субъективной статистики по результатам независимых опросов субъектов малого предпринимательства, позволяют выявить и оценить спектр и масштаб основных проблем и препятствий на пути развития малого бизнеса, отслеживать и изучать вопросы, связанные с налогообложением, финансовым состоянием, имущественными проблемами, социально-трудовыми отношениями, величиной теневого сектора и ряд других.

Вместе с тем, несмотря на наличие довольно значительного числа показателей, характеризующих состояние и развитие малого предпринимательства, и разнообразных исследований по данной тематике, комплексная система таких индикаторов, пригодная для целей управления по результатам, до сих пор не сформирована. Это объясняется, во-первых, тем фактом, что понимание необходимости внедрения принципов ориентированного на результат управления деятельностью исполнительных органов государственной власти утвердилось и нашло свое отражение в приоритетах административной реформы относительно недавно. Во-вторых, существуют объективные затруднения, связанные с разработкой такой системы показателей, которая бы в явной форме характеризовала результативность и эффективность государственной политики по развитию малого предпринимательства, отвечала требованиям объективности, подконтрольности и полноты и, по возможности, блокировала проявление эффекта «работы на показатель».

Действительно, динамика сектора малого предпринимательства в значительной мере определяется рыночной конъюнктурой, а также воздействием таких институциональных факторов, как:

Выделение непосредственного влияния отдельных факторов, а также оценка вклада в развитие предпринимательства собственно государственной поддержки, с учетом недостатков существующей статистики крайне затруднены. Сложность задачи возрастает с учетом того, что, с одной стороны, государственная политика поддержки направлена не только на предоставление выгод и преимуществ субъектам малого предпринимательства, но и на осуществление мероприятий по совершенствованию институциональной среды, а с другой стороны, на характеристики институционального окружения малого предпринимательства оказывают влияние напрямую не связанные с поддержкой малого бизнеса меры государственной экономической политики. В этой ситуации динамика развития малого предпринимательства определяется, во-первых, совокупностью факторов, носящих институциональный характер (в том числе уровнем административных барьеров, распространенностью коррупции, состоянием конкуренции и т.п.), и, во-вторых, выгодами и преимуществами, получаемыми малым бизнесом в связи с реализацией государственной политики поддержки. Последние необходимо также соотносить с потерями предпринимателей, обусловленными негативными характеристиками институциональной среды, поскольку, как было показано выше, реальный баланс выгод и издержек с поправкой на качество институтов может существенно отличаться от закладываемого в проектировки, а эффективность политики, направленной на совершенствование институционального окружения, зачастую оказывается существенно выше прямой поддержки малого предпринимательства с точки зрения динамики сектора.

…

Задачу же адекватной оценки вклада государственной политики поддержки в развитие малого предпринимательства предлагается решать в терминах показателей непосредственного и конечного результата.

К числу показателей конечного результата, характеризующих развитие малого бизнеса, относятся количество субъектов малого предпринимательства, объем оборота, количество занятых, объем инвестиций, величина налоговых поступлений (как в абсолютном, так и в относительном выражении). На динамику указанных показателей помимо ряда прочих существенных факторов непосредственно влияют меры государственной политики, результативность и регулирующее воздействие которых и подлежат оценке.

Об использовании ряда таких показателей конечного результата в процессе целеполагания и оценки достижения общественно значимых результатов государственной политики по развитию малого предпринимательства свидетельствуют задачи, поставленные Правительством РФ на среднесрочную перспективу и озвученные на заседании 24 мая 2006 г. в рамках рассмотрения вопроса о мерах государственной поддержки малого предпринимательства:

Показатели непосредственного результата призваны оценить эффективность использования ресурсов, направляемых на государственную поддержку малого предпринимательства. Такие показатели особенно удобны, когда стоит задача оценки результативности конкретной программы (в настоящем случае по развитию малого предпринимательства) и деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и иных организаций по ее реализации. Для этих целей, очевидно, показатели конечного результата в принятом здесь понимании (показатели, характеризующие динамику сектора малого предпринимательства в целом) подходят слабо, поскольку зависят от ряда ключевых «посторонних» факторов, не связанных напрямую с деятельностью того или иного органа власти либо организации. Таким образом, при формировании системы проектного управления программой поддержки малого предпринимателя оценивателей, в первую очередь, интересует непосредственная результативность соответствующих мероприятий.

К числу используемых показателей непосредственного результата могут быть отнесены данные об итогах реализации программы поддержки малого предпринимательства, предоставляемые Минэкономразвития России. В частности, это такие показатели, как:

Отметим также, что в определенном смысле показатели конечного результата можно соотнести с динамикой сектора малого бизнеса (отражают состояние и развитие малого предпринимательства), а показатели непосредственного результата – с выгодами и преимуществами, получаемыми предпринимателями (отражают эффективность программ и мероприятий государственной поддержки), что наглядно представлено на приведенной выше схеме.

Следующим шагом в направлении повышения адекватности и полноты оценки результативности усилий органов государственной власти по поддержке малого предпринимательства, эффективности соответствующих программ и их реального вклада в развитие малого бизнеса является построение интегральных индексов, отражающих состояние и развитие малого предпринимательства.

В соответствии с принятым в рамках настоящей работы методическим подходом интегральные индексы, отражающие развитие малого предпринимательства, рассчитываются как средняя геометрическая из индексов изменения отдельных показателей состояния и развития малого предпринимательства по следующей формуле:

где i_m1, i_m2, …, i_mn рассчитываются как отношение соответствующих показателей состояния и развития малого предпринимательства в отчетном периоде к базовому.

Использование средней геометрической для целей анализа рядов динамики обусловлено следующими соображениями:

Разработанная методика предполагает расчет пяти интегральных индексов по числу тактических задач в рамках стратегической цели по развитию малого предпринимательства:

Далее по аналогичному принципу формируется сводный интегральный индекс развития малого предпринимательства (I_МП):

где I_КР – интегральный индекс качества развития малого предпринимательства, I_ЭИР – интегральный индекс эффективности использования ресурсов, I_ДК – интегральный индекс делового климата для малого предпринимательства, I_СЭ – интегральный индекс социальной эффективности малого предпринимательства, I_ЭИП – интегральный индекс эффективности деятельности объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства.

Показатели непосредственного и конечного результата, а также интегральные индексы используются для оценки динамики сектора малого предпринимательства и результативности деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой в рамках реализации стратегических целей и тактических задач в сфере развития малого предпринимательства. Такая работа ведется в общем контексте внедрения методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления, а также программно-целевого бюджетирования. Соответствующие показатели подлежат включению в доклады о результатах и основных направлениях деятельности уполномоченных федеральных органов исполнителей власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и в сводные доклады (отчеты) субъектов Федерации. При этом:

Такой подход позволяет обеспечить возможность постоянного контроля за достижением целей и задач государственной политики поддержки малого предпринимательства и при необходимости ее корректировки в зависимости от существующих ограничений и достигнутых в предшествующие периоды результатов при помощи механизма определения, реализации и оценки результативности и эффективности комплекса соответствующих мер.