Современная система управления городом строится на сочетании планирования и регулирования. В настоящий момент в России существуют две принципиально разные системы организации этого процесса.

1. Первая система сложилась в Москве, как развитие принципов, унаследованных из советского прошлого.

   Планирование предстает здесь в виде традиционного генерального плана, которого никто никогда не видел целиком, включая его разработчиков, но, тем не менее, периодически актуализируемого. Методы планирования преимущественно директивные, пространственные аспекты планирования отделены от разработки социально-экономических программ.

   Основой регулирования является выдача индивидуальных регламентов на застройку или реконструкцию недвижимости собственнику или инвестору. Общей, заранее известной для всех участников процесса информации о том, как можно развивать недвижимость не существует. Каждый раз такое знание появляется в результате взаимодействия органов архитектуры и заявителя и во многом определяется возможностями субъекта. Это означает, что в одном и том же месте города, при одних и тех же запросах одному субъекту будет выдан один регламент, а другому другой. Все это творится под лозунгом «контроля над архитектурными качествами зданий и среды». Предполагается, что без такого контроля со стороны чиновников и архитектура и среда будут плохими, поскольку собственник, инвестор, застройщик и потребитель в принципе не могут и, главное, не хотят создавать хорошую архитектуру и качественную среду.

   Все это представляет собой так называемую «технократическую» схему управления, в которой основания принятия решений разрабатываются специалистами – профессионалами, якобы всегда беспристрастными, а решение принимаются управленцами, которые реализую предложения профессионалов в интересах общества. Очевидно, в этой схеме нет места участию в принятии решений собственников участков, домов, квартир, помещений, других правообладателей недвижимости, чьи интересы затрагиваются данными решениями.
   

2. Вторая система развивается нами на протяжении более двадцати лет. Первыми из значимых работ были проекты Старой Руссы (1987 г) и Зеленограда (10 префектура Москвы, 1993 г), затем последовали работы в Великом Новгороде, Казани, Самаре, Хабаровске, Нижнем Новгороде и в других городах России.

   Планирование ведется в форме разработки стратегических планов. Основной методологией является выявление и обоснование «точек» экономического роста и социального развития в пространстве города, представленных различными субъектами рынка. Стратегия вырабатывается как инструмент развития сообщества, путем обсуждения интересов различных групп и уровней власти, перебора экономических сценариев, взаимодействия профессиональных разработок и проектов разнообразных субъектов, пространственного анализа сложившихся структур. Результатом такой работы становятся схемы пространственного развития города, отображающие виденье главных проблем и путей их решения, опирающиеся на ресурсы и возможности субъектов в удержании и развитии своих рынков.

   Предлагаемой регулирование основано на принципах правового зонирования, - управленческой системе, предназначенной для установления и градостроительного регулирования прав собственников недвижимости или инвесторов на ее использование и развитие, - реконструкцию и строительство.

   Правовое зонирование относится к публичной сфере управления. Оно вводится нормативным правовым актом местного самоуправления «Правилами землепользования и застройки», которые имеют обязательную юридическую силу для всех субъектов, осуществляющих и контролирующих строительство и реконструкцию.

   Основной инструмент этой системы – градостроительные регламенты и процедуры их применения, вводятся заранее, для всех собственников, инвесторов, заявителей в одном и том же формате. Информации о возможностях строительного развития предъявляется открыто, через сеть Интернет и публикации. Особенно важно, что открытость информации распространяется не только на текстовые материалы, но и на картографическую часть Правил, а также на технические вопросы регулирования, такие как экологические ограничения использования участков или ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры.

   Регламенты использования и развития недвижимости устанавливаются достаточно гибко, это важнейшее условие работы в рыночных, конкурентных условиях. Разрешенное использование предлагается в виде закрытого списка, подготовленного профессионалами и одобренного представительным органом, но выбор конкретного вида из этого списка остается за собственником (инвестором). Существуют другие технологии и способы достижения легального баланса между частными интересами и интересами местного самоуправления. Очевидно, что эта система регулирования вводит принцип прямого участия жителей, предпринимателей, организаций в принятии решений, которые влияют на их благосостояние, бизнес, условия проживания.
   

3. Противостояние двух систем сегодня нарастает.

   Административно-технократическая система градостроительного управления защищается группой чиновников - градостроителей, за которыми стоит архитектурно-строительный комплекс Москвы. Цена вопроса ясна – это 5 млн. кв. м жилья, продаваемых на первичном рынке и мощный поток инвесторов коммерческой недвижимости. Инвестиции текут рекой, несмотря на почти двухкратное увеличение цен на жилье за период с 2004 года и препоны, которые преодолевают инвесторы в Москве. По последним сведениям им приходится получать до 400 различных подписей и согласований, многие из них неоднократно. Как правило, инвестиционный цикл проходят целиком минимум три инвестора. Один начинает, доходит до прав на земельный участок и «ломается» - продает бизнес. Следующий подхватывает дело, тащит его через проектирование, многочисленные согласования и утверждения, доводит его до разрешения на строительство и …. снова «ломается», продает бизнес. И только третий инвестор – герой вытаскивает проект из строительства и регистрирует его как готовую недвижимость.

   Система рыночного планирования и регулирования набирает силу в других городах России. В конце 2004 года эта система получила мощную поддержку в виде утвержденного Градостроительного кодекса. Везде, где эта система начала работать, хотя бы частично, хотя бы пока на уровне отдельных звеньев, заметен прирост в количестве оформленных прав на земельные участки, доходов от муниципального имущества, качества градостроительных решений. Поэтому она безусловно будет развиваться и распространяться. Вопрос заключается, с какой скоростью и насколько эффективно будет идти это движение.
   

4. Переход к новой управленческой системе требует использования новых теоретико-методических средств. Во многом приверженность профессионалов старой системе объясняется незнанием новых теорий и технологий пространственного развития и управления. Возможность за относительно короткий срок в 8 лет выполнить небольшими силами 10 крупных градостроительных проектов различных городов, в том числе крупнейших, связана, в первую очередь, с использованием разработанной нами инструментальной теории построения пространственной структуры, основанной на «неравномерно-районированной» модели города.

   Теория содержит несколько новых положений, в частности:

   • критерии качества проживания должны меняться от места к месту, при общем тренде их изменения от центра к периферии. Речь идет не только о плотностных показателях, но и санитарно-гигиенических, экологических, транспортных и иных характеристиках. Оценивание должно происходить по компенсаторному принципу – например, в центре города норме должны соответствовать наилучшие показатели транспортной доступности при ухудшенных экологических характеристиках;

   • разнообразие среды, многообразие видов деятельности – важнейшие характеристика качества проживания. Неравномерно-районированной структура описывает и задает уровень разнообразия для различных мест, который определяет их привлекательность.

   • Центры городских районов, - места концентрации услуг, торговли и офисов по логике предыдущей теории должны были размещаться в геометрическом центре района. Новая теория показала, почему наиболее удобной для жителей и эффективной для функционирования этих объектов является смещение центра на границу района в сторону центра города;

   • Неравномерно-районированная структура города объясняет неудачи строительства новых транспортных систем Москвы, идущих только в магистрализации. Эффективно работающие транспортные системы должны организовываться из двух элементов, с принципиально разными условиями обслуживания потоков и развития и размещения относительно центров районов. Первая - сеть улиц с возможностями непрерывной остановки и ограничениями движения транспорта, развивающаяся путем уплотнения за счет деления кварталов, которая совмещается с центрами. Вторая, - магистрали с дискретным характером остановок (непрерывным транспортным движением), ограничением движения пешеходов, развивающиеся путем расширения проезжих частей за счет реконструкции, которые локализуются в пространстве между районами.

5. Неравномерно-районированная структура города это не директивная схема для «проектного воспроизводства», а набор ценностных установок и методов, предназначенных для управления пространственным развитием города, - планирования и регулирования.

   В планировании, неравномерно-районированная структура используется для построения стратегий экономического и социального развития и служит для принятия долгосрочных решений о локализации, привязки к «местам», планируемых социальных или экономических действий.

   В регулировании, неравномерно-районированная структура используется для установления территориальных зон и градостроительных регламентов при разработке правил землепользования и застройки. В ходе правоприменительной, повседневной практики управления, использование методов идентификации неравномерно-районированной структуры обеспечивает соответствия интересов собственников и инвесторов текущим тенденциям и, одновременно, стратегическим целям развития города.

6. Теория неравномерно-районированной пространственной структуры города должна стать одним из основных компонентов реформы профессионального образования градостроителя. Совокупность знаний и методов о пространственном устройстве города, должны стать ядром образовательного процесса, вместо, ныне практикуемого в нашей стране, «архитектурно центрированного» образования градостроителей. В ходе обучения, пространственная организация города должна рассматриваться в историческом, культурологическом, инженерно-техническом и других аспектах. В сочетании с экономической, социальной, юридической, инженерной и экологической науками теория пространственных структур формирует научную базу для освоения механизмов принятия решений, построения социальных действий, проектного подхода и других управленческих технологий.