(Из материалов VI Всероссийской конференции представителей малых предприятий «Малый бизнес – экономическая основа развития местного самоуправления», состоявшейся 26 апреля 2005 года в Торгово-промышленной палате Российской Федерации)

В статье сделаны акценты на проблемах развития конкурентной среды для предпринимательской деятельности, в частности, на противоправных действиях органов исполнительной власти, ограничивающих конкуренцию на товарных рынках.

Практика антимонопольного регулирования показала, что антиконкурентные действия со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления препятствуют формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательства, особенно для малого и среднего бизнеса.

В обобщенном виде можно сформулировать, какая деятельность со стороны любых участников рыночных отношений, квалифицируется как монополистическая: препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере;

создание неравных условий конкуренции в результате принятия органами исполнительной власти или местного самоуправления нормативных правовых актов; бездействие органов исполнительной власти или местного самоуправления, в результате чего ущемляются интересы предпринимателей, соглашения (согласованные действия) органов исполнительной власти и местного самоуправления, ограничивающие конкуренцию.

Очевидно, что контроль за деятельностью органов федеральной и региональной власти, органов местного самоуправления стал одним из основных направлений в деятельности антимонопольных органов; по этим вопросам в Закон о конкуренции в 2002 году были внесены существенные дополнения. Напомним суть основных новаций в статьях 7 (Акты и действия федеральных органов исполнительной власти. органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления., иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций), запрещающих органам власти принимать решения ограничивающие конкуренцию:

• установлен прямой запрет издания нормативных правовых актов не только исполнительными органами власти всех уровней, но также и законодательными органами субъектов Российской Федерации (правда, для федерального уровня запрет остается прежним – для исполнительных органов власти), что восполняет пробел в борьбе с незаконными административными барьерами и позволяет антимонопольным органам обращаться в судебные органы с исками о признании таких актов недействительными, а действия – незаконными;
• расширен перечень актов и действий (включая соглашения), квалифицируемых как действия органов власти, не только ограничивающие конкуренцию и ущемляющие интересы хозяйствующих субъектов, но и способствующие устранению конкуренции;
• введен запрет на наделение органов власти ограничивающими конкуренцию полномочиями;
• для органов исполнительной власти введена обязанность согласовывать проекты своих решений по вопросам преференций отдельным хозяйствующим субъектам.

До сих пор сохраняются предпосылки, способствующие необыкновенной «живучести» региональных барьеров: это – и неравномерность социально-экономического развития регионов, и различия в их инвестиционной привлекательности, и сохранившееся на местах местничество. Отсюда и стремления региональных властей к решению социально-экономических проблем территории путем незаконного введения запретов на передвижение продукции, ограничения свободы предпринимательской деятельности, преференции для хозяйствующих субъектов своего региона.

Еще часто органы власти и органы местного самоуправления отменяют свое незаконное решение только после возбуждения дела и вынесения предписания. Для устранения нарушений требуется длительный срок, в течение которого незаконный акт, продолжая действовать, ущемляет интересы предпринимателей.

До настоящего времени не удалось добиться качественного перелома в сокращении администрирования и незаконного вмешательства в предпринимательскую деятельность, что весьма пагубно сказывается на бизнес-климате и тем более препятствует созданию цивилизованной конкурентной среды.

Иллюстрацией служат результаты опроса, проведенного социологической службой «Кассандра», согласно которым почти половина опрошенных из 1600 представителей малого бизнеса, участвующих в опросах по федеральным округам, оценили решения органов власти как негативные . Такое отношение предпринимателей становится еще более объяснимым, когда среди всех регистрируемых фактов нарушений АМЗ почти каждое пятое нарушение имеет непосредственное отношение к неправомерным действиям органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Процедура сбора нарушений законодательства и, главное, их доказательство и документальное подтверждение (как прямое, так и косвенное) представляет собой длительный и трудоемкий процесс, обязывающий территориальные антимонопольные органы собирать факты, анализировать последствия от введения в действие местных нормативных актов. От качества проработки доказательной базы при выявлении нарушений может зависеть и дальнейший ход разбирательства: нарушения, ко взаимному согласию сторон, могут быть устранены в процессе рассмотрения дела (т.е. без выдачи предписаний, обращения в суд и т.п.). Именно на такую превентивную функцию антимонопольных органов следовало бы ориентироваться в перспективе.

Представляет интерес отраслевой и ведомственный разрез нарушений статьи 7 Закона о конкуренции.

В отраслевом разрезе преобладают дела, связанные с деятельностью хозяйствующих субъектов на потребительском рынке товаров, работ, услуг, как правило, в розничной торговле (здесь распространены запреты на продажу и перемещение товаров, на торговлю в ночное время, на установку киосков, введение дополнительной регистрации торговых предприятий и сертификации их услуг), а также в сфере оказания транспортных услуг, а именно перевозки пассажиров автотранспортом (здесь имеют место: создание неравных условий доступа на рынок при проведении конкурсов на получение перевозочных лицензий, незаконное установление преимуществ для муниципальных предприятий автотранспорта и создание барьеров для деятельности на этом рынке коммерческим автотранспортным предприятиям и т.п.). Многие из выявленных незаконных ограничений связаны с препятствованием законной деятельности предприятий, составляющих инфраструктуру городского хозяйства. На местах органы самоуправления, решая вопросы локального значения, нередко злоупотребляют своими правами, данными им законодателями, принимая решения в пользу тех или иных контрагентов рынка без законных на то оснований. Поэтому основными ответчиками во возбуждаемым делам, описанным выше, выступают органы местного самоуправления.

Ведомственный разрез нарушителей представлен главным образом федеральными органами исполнительной власти. (Госстандарт России, ГТК России, Госстроя России, Минздрав России, Минсвязи России, МПС России, Минсельхоз России, и др.).

ТИПИЗАЦИЯ НЕПРАВОМЕРНЫХ ДЕЙСТВИЙ ОРГАНОВ ВЛАСТИ, ОГРАНИЧИВАЮЩИХ КОНКУРЕНЦИЮ

К самым массовым нарушениям относятся незаконное препятствование предпринимательской деятельности, ограничения прав хозяйствующих субъектов, допускаемые органами исполнительной власти в различных формах (43%). Например, территориальные антимонопольные управления, действующие в Северо-Западном федеральном округе, выявили множественные случаи административных барьеров, препятствующих работе различных предприятий, входящих в округ. В числе их такие как: не предусмотренная законодательством регистрация и паспортизация объектов торговой деятельности в г.Мурманске, а также установление административной ответственности хозяйствующих субъектов, уклоняющихся от прохождения данной процедуры По указанным нарушениям приняты меры антимонопольного реагирования, нарушения устранены.

По-прежнему широкое распространение получила практика наделения хозяйствующих субъектов функциями органов исполнительной власти, в том числе функциями и правами органов государственного надзора (11%). Это выражается в том, что при государственных и муниципальных органах власти организуются «свои» коммерческие фирмы, являющиеся хозяйствующими субъектами. Причем помимо непосредственно хозяйственной деятельности они зачастую выполняют функции государственных и муниципальных органов власти, в том числе разрешительных и надзорных, что явно противоречит п.2 ст.7 Закона о конкуренции, запрещающей такое совмещение.

К сожалению, практика наделения хозяйствующих субъектов не свойственными им функциями получила наибольшее распространение в Москве при организации государственных унитарных предприятий (ГУП). О значительных масштабах этого явления говорят цифры: в различных сферах деятельности сегодня функционируют около полутора тысяч ГУП, учрежденных Правительством г.Москвы или его структурами. Проверками было установлено, что передача ГУП административных полномочий и выполнение ими таких функций как выдача различных разрешений, требование аккредитации, введение контроля и других, а также предоставление ГУП различных льгот – все это следует причислить к признакам нарушения Закона о конкуренции, в частности, к неправомерному вмешательству в деятельность хозяйствующих субъектов, направленному на ограничение предпринимательской деятельности и конкуренции.

Среди нарушений антимонопольного законодательства отмечаются и факты противоположного характера, когда уже территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, призванными осуществлять контрольные функции, ведется хозяйственная деятельность и, в частности, оказание платных услуг. Такая деятельность распространена в территориальных структурах санитарно-эпидемиологического надзора и различных инспекций.

Выполнение возложенных на них контрольных функций должно финансироваться из бюджета, а не за счет договоров с подконтрольными хозяйствующими субъектами, как это имело место на практике. Но эта простая законодательная истина не всегда находит свое подтверждение даже в судебном порядке.

Многочисленная группа нарушений касается неправомерного предоставления льгот отдельным хозяйствующим субъектам (12%). Отмечено, что незаконные льготы и преимущества предоставляются не только региональными властями, в этих процессах участвуют также и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Понятно, что предоставление льгот и преимуществ, бюджетных средств отдельным категориям товаропроизводителей может оказывать существенное влияние на состояние конкурентной среды, приводить к нерациональному использованию государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в отраслях за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных производств.

Приведем типичные примеры действия региональных властей, которые после вмешательства территориальных антимонопольных органов «возвращались» в законодательное русло. В Ленинградской области главным государственным ветеринарным инспектором предписывалось реализовывать на территории области биологические препараты ветеринарного назначения только через ОАО «Зооветснаб» и его подразделения, но после вмешательства Санкт-Петербургского территориального управления это решение было отменено в добровольном порядке.

Со стороны органов исполнительной власти продолжается применение административных барьеров в виде установления ограничений и запретов по перемещению товаров, на продажу (покупку) и обмен продукцией (12%), главным образом на региональных и местных рынках. Кроме прямых запретов на перемещение товаров используются также и косвенные: указания не производить отправку продукции без наличия разрешительных документов, устанавливать количественные, технические ограничения для транспортных предприятий.

Прямым нарушением со стороны местных органов власти дело не исчерпывается. Применяются «скрытые» рычаги воздействия на конкурентную среду в регионе, когда установление преимуществ отдельным производителям или посредникам делает невыгодным или затруднительным для конкурентов вхождение на данный рынок. Здесь преференциальный режим (по отношению к «своему» хозяйствующему субъекту) может реализовываться разнообразными способами: например, в форме прямого или косвенного дотирования отдельных производителей; или в завуалированной форме – в виде рекомендаций участникам рынка, содержащихся в нормативных актах местных властей. Такого рода правовые документы издаются в интересах закрытых (открытых) АО, участниками которых являются органы исполнительной власти, что запрещено законом (п.4 ст.66 ГК РФ).

Еще не изжита практика в работе органов местного самоуправления по введению незаконных налогов и сборов (2%). Эти действия обычно продиктованы нехваткой средств у местных бюджетов и поиском альтернативных источников. В их качестве могут выступать различные предпринимательские структуры, отчисления от деятельности которых на внебюджетные счета могут практически бесконтрольно использоваться местными властями. Такого рода нарушения, если они выявлены, пресекаются территориальными управлениями путем выдачи предписаний. Незаконную практику лицензирования (2%) относят к формам необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов в определенных сферах предпринимательской деятельности. В практике лицензионной работы характерными нарушениями антимонопольного законодательства выступают:

Выявляются факты нарушения правил конкурсного распределения государственных и муниципальных заказов (2%). К примеру, в Архангельской области по распоряжению главы Администрации ТЭК «Архоблтопром» поручалось заключить договор с АО «Татнефть» на поставку нефтепродуктов в районы Крайнего Севера, при этом вне конкурса была выделена федеральная субвенция в размере 66,6 млн.руб. Внеконкурсное выделение средств под госзаказ никак не было обосновано, несмотря на то, что на территории области имеется достаточное количество хозсубъектов, имеющих соответствующее оборудование, транспорт и трудовые ресурсы и готовых участвовать в таком конкурсе. По иску Архангельского территориального управления это дело было рассмотрено в Арбитражном суде области, который признал данный пункт распоряжения недействительным, а после рассмотрения апелляции решение суда также было оставлено без изменения.

Как уже отмечалось, главная цель в формировании конкурентной среды и единого экономического пространства состоит не столько в пресечении неправомерных действий со стороны всех участников рынка, сколько в предотвращении и предупреждении нарушений имеющихся законодательных норм. В этой сфере антимонопольного регулирования на первое место ставится задача обеспечения предварительного согласования проектов правовых актов (ограничительного характера), подготавливаемых исполнительными органами власти всех уровней.

Ряд антиконкурентных норм, противоречащих Конституции Российской федерации, был выявлен даже в актах Правительства Российской Федерации. В целях совершенствования нормативной правовой базы Министерство обращалось в Правительство Российской Федерации с просьбой отменить тот или иной нормативный правовой акт, ущемляющий права и законные интересы хозяйствующих субъектов.

В качестве комментария к этому вопросу обратим внимание на явную недоработку в законодательстве. Ведь согласование с антимонопольными органами проектов правовых актов, разрабатываемых исполнительными властями, Законом предусматривается, но не оговорена ответственность должностных лиц за несоблюдение этого требования. Это приводит к тому, что многие акты правоограничительного свойства издаются без согласования с антимонопольными органа

Оценка антиконкурентной деятельности органов власти любых уровней – весьма сложная и, может быть, даже иногда опасная задача. Ведь действия органов власти, подпадающие под статьи 7 и 8 Закона о конкуренции, с одной стороны, и контроль за ними антимонопольных органов, с другой стороны, – суть диаметрально противоположные процессы с разнонаправленными интересами. Отсюда произрастают и корни, питающие попытки продолжать борьбу между собой и на правовом поле, и на коммерческом, и даже, к сожалению, на криминальном.

Пути разрешения этих объективных противоречий должны лежать, безусловно, в рамках правового поля. И здесь уже имеются определенные сдвиги. Ранее любое возбуждение дела в отношении органов власти и местного самоуправления расценивалось их руководителями как покушение на самостоятельность, последние годы такая реакция возникала значительно реже. Пожалуй, это очень важный момент в формировании конкурентный среды на местном рынке, здесь произошли качественные изменения в менталитете руководителей. Здесь следует отметить факторы, которые сработали на авторитет антимонопольных органов – активная пропаганда, массированная атака в СМИ, профессиональная учеба кадров менеджеров и органов власти. Важна профилактическая работа по разъяснению как законодательных норм, так и возможных последствий неправомерных действий, особенно в предпринимательской среде. Можно только приветствовать новые методы работы территориальных антимонопольных органов, применяемые в последнее время, в виде письменных разъяснений с обоснованием и анализом товарного рынка, с обобщением практики действий органов местной власти и альтернативными мерами, которые должны вытекать из действующего законодательства.

В тоже время еще сильны, по нашему мнению, и субъективные предпосылки. Они связаны, на наш взгляд, с наследием советских времен, когда партийная власть держала в своих руках не только политическую, но и экономическую деятельность всего региона вплоть до небольшого райцентра.

Поэтому характер взаимоотношений антимонопольных органов с региональными и местными властями в значительной степени предопределяет состояние конкурентной среды и уровень развития бизнес-климата на территории.

Тем не менее, на наш взгляд, главную опасность представляют антиконкурентные действия федеральных органов власти. Органы исполнительной власти любого уровня (министерства и ведомства, органы государственной регистрации юридических лиц, органы юстиции, стандартизации, лицензирования, налоговые и таможенные органы и др.) в рамках определенной им компетенции вправе издавать нормативные или ненормативные акты, но при этом действовать строго в рамках определенной им компетенции, без превышения своих полномочий.

К сожалению, наша действительность такова, что субъектам экономической деятельности (юридическим лицам и гражданам-предпринимателям) приходится нередко сталкиваться с различными посягательствами на их права и свободы со стороны государственных органов (в лице чиновников), а иногда и с откровенным произволом.

Известно, что правом признавать акт государственного органа или местного самоуправления недействительным наделен только суд. Однако, орган исполнительной власти может сам отменить или изменить изданный им акт, если он противоречит закону или иному правовому акту большей юридической силы. К этому его должен побудить или здравый смысл (если он в состоянии предвидеть последствия принятия того или иного акта) или антимонопольный орган (если акт касается ограничения конкуренции).

По мнению Председателя комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству Драганова В. особое беспокойство вызывает самый сложный и важный в настоящее время Закон «О конкуренции...") , который зародил оптимизм у малого и среднего бизнеса и посеял тревогу у компаний, доминирующих на рынке.(сноска –Политический журнал № 10 В. Драганов «Экономический рост замедлился ввиду несостоятельности властей, правительства, в том числе и Думы, их неспособности обуздать монополизм. Монополизм стал сегодня угрозой для всей экономики».

Но одного Закона явно недостаточно, поэтому необходимо ускорить принятие нового законопроекта «О государственной политике по развитию малого предпринимательства в Российской Федерации», основная идея которого заключается в замене ФЗ № 88 от 1995 года новым законодательным актом, предусматривающим совершенствование системы государственной поддержки малого бизнеса, а также определяющим новые направления и формы этой деятельности.

В целях реализации основных положений государственной политики по развитию малого предпринимательства, сформулированных в новом законопроекте, целесообразно внести изменения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», в Налоговый кодекс Российской Федерации, в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), в ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и ряд других законодательных актов.

Необходимо заметить, что Закон № 122 – ФЗ о монетизации льгот, несмотря на его осуждение общественностью, внес некоторые положительные моменты в пользу предпринимателей, а именно: местному самоуправлению придется довольствоваться только консультациями пострадавших покупателей и подачей иска в суд, а также жалобами в соответствующие контролирующие органы, в то время как раньше они активно вмешивались в деятельность компаний-продавцов.

С января 2005 года ст. 44 Закона «О защите прав потребителей» на основании ст. 12 закона № 122-ФЗ изложена в новой редакции (осуществление защиты прав потребителей органами местного самоуправления)

До тех пор, пока должностные лица органов власти не начнут действовать в строгом соответствии с нормами Российского законодательства, надеяться на быстрое искоренение всех нарушений, препятствующих развитию среднего и малого бизнеса, не приходится.

Мартыненко Галина Ивановна,

Доц К.Э.Н. Рэа Им. Г.В.Плеханова