г. Казань, 2009
Сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Республике Татарстан в 2008 году подготовлен отделом по реализации антикоррупционной политики Республики Татарстан при Президенте Республики Татарстан на основе отчетов субъектов антикоррупционной политики Республики Татарстан, материалов Республиканского совета по реализации антикоррупционной политики, информации правоохранительных органов Республики Татарстан и Управления Судебного департамента Российской Федерации в Республике Татарстан, выводов социологических опросов Центра перспективных экономических исследований Академии наук Республики Татарстан на темы: "Предпринимательский климат", "Оценка населением эффективности деятельности министерств Республики Татарстан", "Эффективность деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственного управления" и "Неформальные платежи в высшем образовании: мнение студенчества", аналитической справки Арбитражного суда Республики Татарстан по материалам обобщения судебной практики проведения в Республике Татарстан процедуры банкротства, отчета рабочей группы по взаимодействию органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам повышения эффективности процедур банкротства и контроля за деятельностью арбитражных управляющих в Республике Татарстан, с использованием материалов открытых информационных ресурсов органов государственной власти и муниципальных образований республики, публикаций в средствах массовой информации.
Состояние коррупции
Реализация республиканской антикоррупционной политики в 2008 году происходила на фоне активного формирования системы противодействия коррупции Федеральным центром. В мае 2008 года создан Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, в середине года подписан Национальный план противодействия коррупции. Принят соответствующий Федеральный закон, в котором дано законодательное определение коррупции, заложены организационные основы работы государственных и муниципальных органов.
После ратификации соответствующих международных конвенций Россия подверглась инспектированию стран ГРЕКО (Группа государств против коррупции). Татарстан, в числе крайне ограниченного числа субъектов Российской Федерации, на встрече с экспертами-оценщиками этой организации представил информацию о реализации антикоррупционных мер на региональном уровне. По итогам визита в отчет ГРЕКО по России вошли 26 рекомендаций. Необходимо отметить, что практически все аспекты, по которым даны рекомендации, затрагиваются новейшим антикоррупционным законодательством России.
Прошедший год характеризовался становлением и развитием специализированных подразделений по противодействию коррупции в ключевых правоохранительных органах России: прокуратуре, Федеральной службе безопасности и МВД, что не могло не повлиять на количество выявленных правонарушений коррупционного характера.
Так, правоохранительными органами Республики Татарстан в 2008 году выявлено 636 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (+11,2% к уровню 2007 года).
Коэффициент коррупционной пораженности (KC) республики (рассчитывается по числу правонарушений, зарегистрированных в течение года, в расчете на 100 тысяч человек населения) составил 0,018, что примерно соответствует аналогичному коэффициенту Самарской области (0,015) и почти в два раза ниже КС Республики Башкортостан (0,032), Нижегородской (0,032) и Оренбургской (0,031) областей, т.е. тех субъектов Приволжского федерального округа, которые сопоставимы с Татарстаном по количеству населения.
Распределение должностных преступлений по отраслям экономики в сравнении с 2007 годом существенно не изменилось. Наибольшее количество преступлений по-прежнему совершается в сферах образования (188 или 29,6% против 169 или 29,5% в 2007), здравоохранения и соцобеспечения (79 или 12,4% против 51 или 8,9%), агропромышленном комплексе (72 или 11,3% против 63 или 11%). Повышенная концентрация должностных преступлений здесь обусловлена состоянием коррупции в высших учебных заведениях, а также в государственных и муниципальных структурах, занятых выдачей листов временной нетрудоспособности, медицинских заключений о степени инвалидности либо алкогольного опьянения, допусками к получению водительских прав. Однако в 2008 году почти в два раза возросло число должностных преступлений, выявляемых в сфере строительства и ЖКХ (41 против 20), а также связанных с распоряжением недвижимым имуществом (48 против 19). Кроме того, органами внутренних дел было пресечено 18 должностных преступлений, связанных с призывной кампанией.
В структуре коррупционных преступлений преобладает взяточничество (379 фактов, в том числе 251 - вымогательство или получение взяток), злоупотребление должностными полномочиями (107) и должностной подлог (123).
По данным мониторинга коррупционных правонарушений и коррупциогенных факторов в 2007 году повышенный уровень коррупции был присущ распоряжению бюджетными средствами. Поэтому работа правоохранительных органов в 2008 году, прежде всего, была сосредоточена на пресечении должностных преступлений и правонарушений в этой сфере.
Так, в прошедшем году к уголовной ответственности за хищение бюджетных средств, выделяемых по программе развития села, сопряженное со злоупотреблением полномочиями, привлечены руководители семи управлений сельского хозяйства и продовольствия МСХиП РТ в Алексеевском, Балтасинском, Заинском, Кукморском, Муслюмовском, Нижнекамском, Рыбнослободском и Тюлячинском муниципальных районах, а также 16 глав поселений в Арском, Бавлинском, Балтасинском, Бугульминском, Буинском, Высокогорском, Зеленодольском, Кайбицком, Нижнекамском, Нурлатском, Сармановском, Чистопольском, Ютазинском районах и два заместителя глав поселений Альметьевского района. Чиновники, задействованные в распоряжении бюджетными средствами, главенствующее значение придавали вопросам личного обогащения. Целевые деньги либо получались ими безосновательно, либо тратились на приобретение бытовой техники, автомобилей, погашение кредитов и иные нужды, не связанные с развитием агропромышленного комплекса. При этом зачастую создавались условия, когда рядовые жители районов не имели фактической возможности получить положенные им субсидии.
В целом Департаментом казначейства Министерства финансов выявлено бюджетных нарушений на общую сумму 338 миллионов 316,8 тысячи рублей. Им рассмотрено 377 дел об административных правонарушениях в отношении должностных и юридических лиц по статье 6.1 "Нецелевое использование бюджетных средств" Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, 212 дел передано по подведомственности мировым судьям и 4 дела - Федеральной службе финансово-бюджетного надзора по РТ. В органы прокуратуры для принятия мер по фактам нецелевого использования средств местного бюджета направлены материалы 64 проверок.
Существенные потери бюджета связаны с несовершенство процедуры банкротства. Так, за 2007 год в результате недобросовестного подхода арбитражными управляющими к исполнению конкурсного производства бюджетом были потеряны 2 миллиарда 428 миллионов рублей. На изменении ситуации сосредоточена деятельность межведомственной Рабочей группы, созданной по решению Правительства республики для повышения эффективности процедур банкротства и контроля за арбитражными управляющими. В результате ее работы расходы, направленные на проведение процедур банкротства, в 2008 году сократились с 73 до 53 процентов. Наметилась тенденция к снижению числа банкротств: если в 2006 году в этих процедурах находились 1967 организаций, в 2007 году - 1358, то по итогам 2008 года их количество составило 1011. По инициативе Рабочей группы в сентябре 2008 года Правительством республики главам муниципальных образований было рекомендовано создать районные межведомственные группы, аналогичные республиканской. Имущество 69 районных сельхозпредприятий удалось реализовать как единый комплекс, что позволило сохранить профиль производства и 10221 рабочее место. Еще 654 рабочих места было сохранено путем проведения процедуры замещения активов в ходе конкурсного производства ОАО "ТЭФ "Каматранссервис". В целом арбитражными управляющими активизирована работа по погашению задолженности по текущим платежам, возникшим в процессе банкротства.
Тем не менее, всех проблем в 2008 году решить не удалось. Отдельными недобросовестными участниками отношений несостоятельности для реализации своих противоправных интересов по-прежнему используются "серые" схемы по выводу имущества должника-банкрота в пользу третьих лиц, свободных от требований кредиторов. Так, Арбитражным судом Республики Татарстан в конце 2008 года выявлена одна из таких схем, применяемая преимущественно при банкротстве сельскохозяйственных предприятий. Заинтересованные лица без особых денежных затрат получают имущество должника, а убытки несут кредиторы и государство, в виде непогашенных задолженностей по налогам и сборам. Конкурсным управляющим заключаются договоры хранения и обслуживания (услуги по животноводству и растениеводству) принадлежащего должнику имущества с заинтересованным юридическим лицом. Так как эти работы проводятся за счет юридического лица, то впоследствии имущество реализуется ему по заниженной стоимости. Разница между ценой продажи и суммой расходов по хранению имущества должника направляется на погашение расходов по проведению процедуры банкротства.
В октябре 2008 года вопрос проведения процедур конкурсного производства был рассмотрен на специальном заседании Президиума Арбитражного суда Республики Татарстан. По результатам заседания судьям даны рекомендации, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений и злоупотреблений, совершаемых участниками отношений, возникающих из несостоятельности предприятий. Тем не менее, с учетом коррупционных рисков, присущих банкротству, эти процессы должны стать предметом работы всех уполномоченных и правоохранительных органов.
Не меньше коррупционных рисков содержат процедуры распределения бюджетных средств при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. О масштабах опасности этих рисков для экономики республики свидетельствует тот факт, что за 2008 год в "Реестр сводных извещений" внесено 18 тысяч 177 контрактов на сумму 50 миллиардов 173,6 миллиона рублей. При этом только Министерством финансов Республики Татарстан по результатам проверки 510 процедур размещения заказов установлено 732 нарушения при размещении государственных и муниципальных заказов. Сумма заказов, размещенных с нарушениями, составила 1 миллиард 176,5 миллиона рублей. Еще 91 нарушение при размещении заказов выявлено органами прокуратуры. К примеру, Министерством земельных и имущественных отношений без проведения конкурса или аукциона были подписаны агентские договора с ЗАО "Карат" и АНО "Аукционный центр имущественного казначейства" на совершение от имени и за счет Министерства действий по приватизации государственного имущества. В результате бюджетом не были своевременно получены денежные средства в размере около 10 миллионов рублей.
Выборочными проверками размещения заказа установлено, что зачастую распорядителями бюджета намеренно создаются условия под конкретного поставщика, что полностью исключает конкуренцию. В результате доля контрактов, заключенных по итогам несостоявшихся торгов, по количеству превысила четверть всех закупок. Если первично на торгах размещались 95% бюджетных средств, то по результатам состоявшихся конкурсов и аукционов из них были освоены лишь 17%. В денежном выражении закупки по контрактам, заключенным по итогам несостоявшихся торгов, составили 39,1 миллиарда рублей. Наиболее значительны суммы бюджетных средств по таким контрактам у таких заказчиков, как: Министерство сельского хозяйства и продовольствия - 97,37%; Министерство промышленности и торговли - 93,11%; Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства - 88,27%. Доля закупок, осуществляемых в форме электронных аукционов муниципальными образованиями, в среднем составляет лишь 17,3% от общего количества контрактов. В городах Казань, Набережные Челны, Мензелинск, Арском, Тетюшском районах и ряде других муниципальных образований электронные аукционы не применяются. Не всеми заказчиками востребован электронный ресурс "Консолидированный реестр сводных извещений о муниципальных заказах", хотя такая система не только дисциплинирует работников и руководителей учреждений, но и является антикоррупционным инструментом за счет "прозрачности" сделок. Не случайно, в ходе социологических исследованиях среди предпринимателей более половины опрошенных указали на проблему отсутствия открытости при размещении государственного и муниципального заказов, увязывая это с недостаточностью регламентации действий должностных лиц и коррупцией в органах власти.
Вопрос о возможностях республики по совершенствованию антикоррупционных мер при размещении заказов рассматривался Республиканским советом по реализации антикоррупционной политики и должен оставаться в поле зрения государственных органов.
В 2008 году произошло существенное увеличение числа должностных лиц, уличенных в совершении коррупционных преступлений. Коррупционной пораженности населения индекс (IC) республики (рассчитывается по числу лиц, совершивших правонарушения, выявленных в течение года в расчете на 100 тысяч жителей) составил 0,0045 и сопоставим с IC Нижегородской (0,0049) и Оренбургской (0,0047) областей, значительно уступая индексу Самарской области (0,0063).
Из числа привлеченных к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений 39 являлись служащими и депутатами муниципальных органов, 25 - государственными гражданскими служащими республиканских органов исполнительной власти, 23 - служащими территориальных органов федеральных органов государственной власти и 12 - представителями профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений. 51 должностное лицо из числа привлеченных к уголовной ответственности относится к категории руководителей, 36 - к категории сотрудников.
Больше других коррупционные правонарушения по-прежнему совершают служащие муниципальных органов. Как показывает анализ, во многом этому способствует несоблюдение квалификационных требований, предъявляемых к гражданам, претендующим на замещение муниципальных должностей, а также ограничений, налагаемых на служащих. Так, по итогам года не подали сведения о своих доходах 28 муниципальных служащих в Буинском и 48 в Дрожжановском районах. Аналогичные нарушения были совершены в Аксубаевском, Атнинском, Балтасинском, Дрожжановском, Кукморском, Менделеевском, Мензелинском, Пестречинском и Сабинском муниципальных районах. Органами прокуратуры выявлялись случаи непосредственной подчиненности или подконтрольности близких родственников, находящихся на муниципальной службе. В частности, такие нарушения были выявлены: в отделе исполнения программы по субсидированию строительства жилья для молодых семей, в архивном отделе и управлении образования исполкома Алькеевского района.
Прокуратурой Аксубаевского района было установлено, что ведущий специалист финансово-бюджетной палаты являлся учредителем ООО "ИНФОЦЕНТР", а глава Кривоозерского сельского поселения - учредителем ООО "Кривое зеркало". В МУ "Управление сельского хозяйства и продовольствия Альметьевского муниципального района" заместитель начальника учреждения с 2004 года осуществлял предпринимательскую деятельность в сфере сельского хозяйства и был зарегистрирован главой КФХ. Подобные же нарушения выявлены в Нижнекамском и Алькеевском муниципальных районах, ряд служащих которых являлись директорами и учредителями коммерческих предприятий. В Чистопольском муниципальном районе, г.г. Набережные Челны, Елабуга, Московском районе г.Казани были установлены случаи несоблюдения квалификационных требований, предъявляемых к гражданам, претендующим на замещение муниципальных должностей, а также назначения на должность с нарушением требований законодательства и без конкурса.
Структура уголовных дел, возбужденных в республике по фактам получения взяток, как и в 2007 году характеризуется преобладанием так называемой "бытовой" коррупции. В первую очередь, это получение денежных вознаграждений преподавателями вузов, медицинскими работниками, а также руководителями в муниципальных и ведомственных учреждениях. Как правило, суммы взяток в данной категории преступлений не превышают 15 тысяч рублей. К примеру, именно столько получила за оформление ребенка из другого дошкольного учреждения заведующая ясли-садом Нугуманова Ф.М., осужденная судом г.Альметьевска.
Две трети выявленных случаев "бытового" взяточничества пришлось на сферу высшего образования. Только в связи с неправомерными действиями по решению вопроса о поступлении на учебу правоохранительными органами задержаны руководители и сотрудники в КГТУ им. Туполева, КГМУ, КГТУ им. Кирова, КГАУ, пресечены нарушения при сдаче Единого государственного экзамена в одной из школ Балтасинского района. С учетом важности вопроса коррупция в сфере высшего образования стала предметом отдельного рассмотрения Республиканского совета по реализации антикоррупционной политики.
Тем не менее, каждый третий факт взяточничества, выявленный в республике в 2008 году, относится к "деловой" коррупции.
Такой тип преступлений характерен, прежде всего, для взаимоотношений бизнеса и государства. Среди должностных лиц, задержанных за вымогательство взяток с предпринимателей, преобладают служащие территориальных органов федеральных органов власти и учреждений. К уголовной ответственности привлечены сотрудники Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по надзору в сфере потребительского рынка, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной службы социального страхования, Федерального лицензионного центра при Госстрое России, Государственной пожарной инспекции.
Однако степень влияния коррупционного фактора на малое предпринимательство нельзя расценить однозначно - его развитие в Республике Татарстан характеризуется динамическими показателями. По оперативным данным Татарстанстата, к концу 2008 года в республике функционирует почти 37 тысяч экономически активных малых и средних предприятий, что на 11,3% больше, чем в 2007 году, а количество индивидуальных предпринимателей превышает 140 тысяч человек, что на 8,4% выше уровня предыдущего года. Удельный вес занятых в малом бизнесе (с учетом средних предприятий) от общего количества трудовых ресурсов республики по оценке в 2008 году увеличился и составляет 23,0% (398,6 тысячи человек). Доля субъектов малого предпринимательства в валовом региональном продукте (ВРП) также увеличивается. По оперативным данным, (с учетом средних предприятий) она составила 25,8%. Общий объем кредитов, выданных малому бизнесу банками республики, составляет почти 125 миллиардов рублей, что на 16,8% больше, чем за 2007 год.
Приведенные данные позволяют сделать вывод о благоприятном состоянии экономического климата, создаваемого для развития бизнеса государством, и некотором снижении бюрократического бремени со стороны республиканских структур.
Наибольшей взяткоемкостью в 2008 году отличались коррупционные сделки, связанные с распределением земельных участков. К примеру, в декабре прошлого года был задержан руководитель районной палаты земельных и имущественных отношений одного из муниципальных районов, который в сговоре с посредником за помощь в оформлении земельных участков вымогал взятку в сумме 17 миллионов рублей. Другая группа лиц пыталась получить в виде взятки 72 миллиона рублей, и была задержана при получении первых 4 миллионов. Проводится расследование деятельности одного из зональных архитекторов г.Казани, который, по версии следствия, за согласование землеотвода в разное время получил взятки на общую сумму свыше 17 миллионов рублей. Кроме того, в 2008 году возбуждены и расследуются уголовные дела, где в качестве подозреваемых фигурируют: начальник отдела Роснедвижимости в Республике Татарстан, заместитель руководителя исполкома Муслюмовского муниципального района, заместитель начальника отдела администрации одного из районов г.Казани, руководители районных подразделений земельных и имущественных отношений и ряд других должностных лиц. Все перечисленные преступления сопряжены с возможностями чиновников неправомерно распоряжаться земельными участками или объектами недвижимости. В связи с тем, что принимаемые меры по профилактике коррупции не оказывают достаточно эффективного влияния на данную сферу, здесь должны быть сосредоточены особые усилия правоохранительных органов.
Оценивая состояние коррупции в целом, приходится констатировать, что ее сокращения за последние годы не происходит. Напротив, государственная политика открытого признания существования проблемы, а также стихийно сложившаяся практика подачи в СМИ информации о коррупционных проявлениях с упором на сенсационность фактов, либо на неконструктивную критику любых действий власти по противодействию коррупции приводит к тому, что в общественном сознании укрепляется образ коррупции как непобедимого явления, ставшего обыденным правилом поведения.
К примеру, по данным исследований мнения о практике неформальных платежей в сфере высшего образования выяснилось, что в студенческой среде отношение к коррупции распределяется от полного одобрения до негативного отношения к самому факту ее существования. По мнению студентов, коррупция глубоко укоренилась в структуре общества, в том числе в системе высшего образования. При этом, как выяснилось, значительная часть опрошенных не имеет никакого личного коррупционного опыта. Их мнение было сформировано на основе данных, полученных из общения.
В ходе социологических опросов на темы: "Оценка населением эффективности деятельности министерств Республики Татарстан" и "Эффективность деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственного управления" выяснилось, что в республике бытует мнение о достаточно высоком уровне коррупции в республиканских министерствах и территориальных представительствах федеральных государственных органов. К наиболее пораженным коррупцией населением отнесены Министерства здравоохранения, внутренних дел, образования и науки, военкоматы, суды, подразделения Земельной кадастровой палаты, прокуратуры, Государственной регистрационной палаты и налоговых органов.
Однако представления о коррумпированности практически не совпадают с личным опытом граждан: в отношении республиканских министерств о случаях, когда граждане реально столкнулись с коррупцией, заявляют не более пятой части опрошенных, а в отношении большинства федеральных органов о таких ситуациях заявили не более 5-6% опрошенных, причем, указывая в качестве взятки небольшие подарки (коробка конфет, бутылка вина).
Особый интерес представляют данные анкетирования, проведенного в 2008 году среди старшеклассников республики. В настоящее время обработано более 3 тысяч анкет. Предварительный анализ результатов показывает, что проблему коррупции считают серьёзной и очень серьёзной 94% опрошенных, 86% уверены в необходимости бороться с данным явлением. Считают, что органы власти могут решить проблему коррупции, 66% опрошенных, полагают необходимым участие общества в борьбе с коррупцией - 83%.
Однозначную оценку состоянию коррупции в Республике Татарстан, основанную на социологических опросах, до выработки единой методики таких исследований дать достаточно проблематично. Выводы населения, прежде всего, основываются на таких источниках информации, как публикации и телепередачи в СМИ, слухи и разговоры других людей.