І. Актуальные проблемы в сфере безопасности пищевой продукции в РФ

1. Полученный опыт и собранный экспертами материал свидетельствуют о том, что в России регулирование в сфере безопасности пищевой продукции базируется на системе предрыночного контроля (регистрация так называемых новых продуктов, широкое применение обязательной сертификации) и пока лишь внешних признаках рыночного контроля. Таким образом, эта система не соответствует международным нормам и обычаям. Количество фальсифицированной продукции с неполным набором компонентов и неполной маркировкой в России в несколько раз больше чем в западноевропейских странах. Авторам данного документа были предоставлены данные, согласно которым количество фальсифицированной пищевой продукции на российском рынке составляет 60%. Уже одно это число само по себе говорит против существующей сегодня системы предрыночного контроля.
2. Нынешняя система контроля не только не эффективна, но и вредит экономике России. Она создает препятствия для входа на рынок новой (российской или международной) продукции или ведет к удорожанию этого процесса, дает импульс для использования обходных путей, развития коррупции, порой ведет к произволу и излишним расходам.

Предрыночный контроль пищевой продукции осуществляется сегодня в России различными независимыми друг от друга инспекционными службами соответствующих министерств.

При этом на всех административных уровнях ведется сотрудничество; однако непосредственно на самих уровнях контроля отмечается дублирование и нечеткость в разграничении полномочий.

ІІ. Необходимость реформирования

Российская система предрыночного контроля едва ли может быть совместима с принципами ВТО (СПС и ТБТ соглашений). Если Россия намерена вступить в ВТО, в отношении чего уже были приняты соответствующие политические решения, эта система, по крайней мере, в сфере пищевой продукции, должна быть отменена или в значительной степени переработана и для этого, соответственно, необходимо определить продолжительность переходного периода. Поэтому Россия должна уже сейчас предпринять определенные шаги и сделать усилия для приведения своей системы продовольственного права с требованиями ВТО и принципами Кодекса Алиментариус. Согласно статье 15 Конституции РФ и статье 4 Федерального закона “О техническом регулировании” международные договоры, в которых участвует Россия, и, соответственно, международные нормы в продовольственном праве имеют приоритет над нормами национального права, и “…если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации” (Федеральный закон от 27.12.2002 №184-ФЗ “О техническом регулировании”).

Особое значение Кодекс Алиментариус приобрел благодаря соглашениям СПС и ТБТ, в соответствии с которыми нормы и стандарты этих соглашений действуют в качестве образца в международной торговле. Также они играют важную роль в созданной в рамках ВТО обязательной международной процедуре разрешения торговых споров. Кодекс Алиментариус представляет собой собрание международных продовольственных стандартов, принятых Комиссией ФАО-ВОЗ Кодекс Алиментариус и представленных в единой форме. Российская Федерация является членом Комиссии Кодекс Алиментариус. Соответственно, Россия может путем активного участия в работе Кодекса Алиментариус влиять на развитие международных стандартов в области продовольственного права.

3. Статья 46 Федерального закона “О техническом регулировании” предусматривает переходные положения и создает границы для новой системы, которая при наполнении ее отдельными предписаниями должна устранить недостатки существующей системы и привести ее в соответствие с международными и европейскими стандартами.

В первую очередь необходимо обеспечить, чтобы широко используемая до сих пор практика предрыночного контроля на основе обязательных стандартов и обязательной сертификации применялась в исключительных случаях для обеспечения безопасности, здоровья человека и животных, а также охраны окружающей среды, и в будущем применялась, только если это прямо предусмотрено законодательством. Таким образом, положения Федерального закона “О качестве и безопасности пищевых продуктов” от 2000 года изживут сами себя. А также будет утрачена возможность осуществлять предрыночный контроль на основе обязательных стандартов и обязательной сертификации, ссылаясь на необходимость обеспечения безопасности и охраны здоровья населения.

ІІІ. Два пути реформирования

После принятия Федерального закона “О техническом регулировании” российскому законодателю предстоит решить вопрос о конкретных путях приведения российского продовольственного права в соответствие с международными требованиями. По-видимому, предусматривается переработка горизонтальных и вертикальных норм продовольственного права в совокупности (путь l). При отсутствии единой системы реализация такого пути потребует много времени и может сопровождаться погрешностями. Нереальным этот путь представляется еще и потому, что согласно имеющейся у авторов информации российские органы государственной власти, по крайней мере, в последнее время, недостаточно принимали участие в консультациях ВТО и Кодекса Алиментариус по вопросам продовольственного права и без каких-либо последующих политических решений. Поэтому голос России в международной дискуссии по вопросам продовольственного права до сих пор остается не услышанным. Такое положение должно быть как можно быстрее изменено с тем, чтобы Россия могла непосредственно участвовать в международных процессах.

4. В качестве альтернативы предлагается перенять в значительной степени уже существующие и функционирующие в международном аспекте основные положения продовольственного права ЕС, в которых заложены требования ВТО и/или Кодекса Алиментариус (путь ll). Кроме того, все законодательные проекты ЕС проходят нотификацию в ВТО. Для выбора пути l или пути ll необходимо принятие политического решения со стороны соответствующих российских органов государственной власти. Авторы данных тезисов рекомендуют выбрать путь ll, поскольку это позволит России одновременно присоединиться к стандартам ВТО и ЕС и в значительной степени обеспечить свободу торговли.

В отдельном перечне можно определить те отрасли, в которых наряду с этой новой, в основном горизонтальной системой должны быть учтены российские особенности (например, более низкие предельно допустимые нормы содержания пестицидов в картофеле и молоке, потребление которых в России значительно больше, чем в странах ЕС). Эти значения, требующие научного обоснования, могли бы быть одобрены органами ЕС и ВТО.

В случае выбора пути ll вертикальные предписания по отдельным продуктам могли бы быть сохранены на время переходного периода, но в ином качестве, например, в качестве руководящих принципов (аналогично руководящим принципам Комиссии Германской продовольственной книги) или в качестве Кодекса устоявшейся практики. Таким образом, на время переходного периода и при необходимости далее они будут содействовать обеспечению непрерывного национального правового регулирования.

В тех отраслях, в которых и на международном уровне, и в ЕС уже существует предрыночный контроль, как, например, в области ветеринарии, оценка существующих значений и методов при тесном согласовании могла бы дать вполне адекватное приведение в соответствие.

Путь ll может быть осуществлен путем соглашения с ЕС, возможность заключения которого предусмотрена статьей 49 Базисного регламента ЕС 178/2000.

Такое соглашение должно быть заключено с Европейским органом по безопасности пищевой продукции, в задачи которого согласно статье 22 Базисного Регламента входит научное консультирование, а также научная и техническая поддержка законодательства и политики Сообщества во всех отраслях, прямо или косвенно влияющих на безопасность пищевых продуктов и кормовых средств.

Соглашение обеспечит России доступ сразу ко всем актуальным научным данным в сфере безопасности пищевых продуктов и кормовых средств ЕС. Необходимо будет урегулировать сотрудничество Европейского органа по безопасности пищевой продукции и соответствующего российского центрального органа, который еще должен быть создан. Такое сотрудничество позволило бы присоединить Россию к системе быстрого предупреждения, предусмотренной статьями 50 – 57 Базисного регламента, международным соглашениям о приграничном контроле, предпринимаемым на уровне ЕС мерам по гармонизации и совершенствованию контроля пищевой продукции и др.

Одновременно удалось бы устранить дублирование контроля и избежать нечеткости в разграничении полномочий.

IV. Совершенствование и повышение эффективности рыночного контроля

5. Российская система рыночного контроля в сфере пищевой продукции нуждается в срочном совершенствовании. Свободные ресурсы и кадры, которые будут получены в результате отказа в значительной степени от предрыночного контроля и обязательной сертификации, могут быть задействованы в системе государственного рыночного контроля. Безусловно, это требует широкой реструктуризации системы и переподготовки работников лабораторий, институтов тестирования и т.д. Финансирование рыночного контроля может быть обеспечено, например, за счет введения налога на пищевую продукцию вместо обязательных платежей промышленности за неэффективную систему сертификации, что в конечном итоге не должно повлиять на цену реализуемого потребителям товара.
6. Способы и методы рыночного контроля должны быть, по мнению также и российских экспертов, более эффективными и приведены в соответствие со стандартами правового государства. Сюда относится соразмерность санкций, возможность добровольного устранения предприятиями незначительных нарушений, эффективный судебный контроль, а также избежание произвола и двойного контроля со стороны самих исполнительных органов. Это соответствует Конституции (статья 15), но на практике никоим образом не соблюдается. Глава 7 Федерального закона “О техническом регулировании” предусматривает реорганизацию рыночного контроля. В этом процессе полезен был бы опыт других государств-членов ЕС и ВТО, и особенно Германии.
7. Содержание контрольной деятельности также требует перепроверки. Контроль должен быть в действительности, прежде всего, направлен на безопасность пищевой продукции и защиту потребителя от обмана, а не как это следует из предоставленных материалов о контрольной практике, в первую очередь на второстепенные вопросы, внешнее оформление и качество пищевых продуктов.
8. В системе продовольственного права и права ведения конкурентной борьбы защита от обмана обеспечивается равным образом конкурентами, торгово-промышленными объединениями и потребительскими организациями и поддерживается дополнительным контролем со стороны органов государственной власти при необходимости с наложением запретов и санкций.

В российском праве для этого предусмотрены в соответствующих нормах Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”, Закона РФ “О рекламе”, Закона РФ “О защите прав потребителей” достаточно возможностей, которые участниками рынка до сих пор не использовались.

9. Эти разнообразные рыночные регуляторы, функционирующие почти полностью без дополнительного государственного вмешательства – силы гражданского общества – могли бы быть укреплены, например, с помощью соответствующих оговорок в условиях закупки в торговых сетях, которые все больше распространяются в России. Помимо прочего они закрепляют, что изготовители и продавцы недоброкачественных, фальсифицированных и/или пригодных для обмана пищевых продуктов, а также пищевых продуктов, которые по результатам тестирования потребительскими объединениями получили неудовлетворительные оценки, незамедлительно вносятся в перечень с указанием соответствующей продукции, и, таким образом, неизбежно, что эти продукты не найдут больше своего покупателя.

С помощью воздействия сил гражданского общества возможно усиление уже имеющихся отраслевых объединений и создание головного объединения пищевой промышленности внутри РСПП. Внутриотраслевые стандарты и/или Кодекс устоявшейся практики, двусторонние и многосторонние системы обеспечения качества, аудит поставщиков, а также самоконтроль и др. (аналогично объединению Немецкой соковой промышленности) позволили бы разгрузить государственный контроль пищевой продукции.

10. Также мало практикуются предусмотренные в соответствующих российских законах (Гражданский Кодекс РФ и Закон РФ “О защите прав потребителей) правовые предписания, направленные на обеспечение безопасности пищевой продукции, защиту от обмана и гарантию качества.
11. Это касается не только предписаний об ответственности производителя за вред, причиненный вследствие недостатков товара, предусмотренной Законом “О защите прав потребителей” и Гражданским Кодексом РФ, но также положений договорного права относительно поставки товара с недостатками. Рекомендуется сквозная система ответственности, охватывающая все стадии производства и сбыта, аналогичная той, которая уже существует в ЕС и Германии и прошла испытание на практике.

V. Заключительные положения:

Конечно, возможно также комбинирование пути l и пути ll таким образом, чтобы настоящий проект сначала оказал поддержку по созданию предписаний по отдельным пищевым продуктам и отраслям, которые необходимы для наполнения Закона РФ “О техническом регулировании”, учитывая, прежде всего, установки ВТО и ЕС, а затем эта конструкция будет согласована с правом ЕС, и при отсутствии серьезных расхождений будет рассмотрено приведение в соответствие системы и ее структур. Однако авторы сомневаются, что такой путь возможен из-за установленных самой же Россией временных рамок.