Наряду с проблемой административных барьеров как таковых и их последствий для российской экономики и сектора малого бизнеса внимание Правительства Российской Федерации было обращено на отдельные виды этих барьеров, связанных с регистрацией, лицензированием, сертификацией, государственным контролем предпринимательской деятельности. 8 августа 2001 г. приняты следующие Федеральные законы:

№ 134-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” (вступил в действие с августа 2001года). № 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” (вступил в действие с февраля 2002 года); № 129-ФЗ “О государственной регистрации юридических лиц” (вступил в действие с 1 июля 2002 года); Четвертый закон – “Об основах технического регулирования” – находится на рассмотрении в Государственной Думе. Указанные законы направлены на устранение административных барьеров, сдерживающих развитие предпринимательства.

Учитывая, что с момента введения в действие указанных законов прошло немного времени - 15, 10 и 5 месяцев, соответственно, преждевременно говорить о том, что принятие указанных законов привело к заметному ухудшению или улучшению условий деятельности субъектов малого предпринимательства. В настоящее время в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 31 октября 2002 г. № 40, раздел I, п. 8) МАП России совместно с Минэкономразвития России проводит анализ влияния принятых законов на развитие предпринимательства. В соответствии с полученной информацией можно сделать некоторые предварительные выводы. Федеральный закон от 08.08.01 № 134-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” (вступил в действие с августа 2001года). Несомненной заслугой Закона стало то, что он создал возможность изменения не только правовой, но и психологической ситуации при проведении контроля. Это отмечается как предпринимательскими структурами, так и структурами, которые выполняют контрольные (надзорные) функции. В нем достаточно точно сформулированы основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок, определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты прав предпринимателей при проведении государственного контроля, жестко зафиксированы требования к организации и проведению мероприятий по контролю, прописаны не только основные права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок и способы их защиты, но и их ответственность за нарушение установленного Законом порядка проведения государственного контроля. Тем самым создана серьезная база для упорядочения контроля как механизма регулирования малого бизнеса и сокращения произвола в отношении предпринимателей, тем более, что содержательно отдельные нормы Закона стали прямым ответом на самые актуальные проблемы в сфере государственного контроля малого бизнеса. При всей прогрессивности основных статей Закона, создающих реальные возможности более эффективной защиты прав предпринимателей, необходимо отметить тот факт, что из-под действия Закона выведен значительный перечень видов контроля (налоговый, валютный, бюджетный, таможенный и др.). Это порождает вполне обоснованные опасения в том, что удастся радикально улучшить ситуацию. Известно, что в число контролирующих органов, на которые приходится основная масса проверок, входят именно налоговая инспекция, органы внутренних дел и некоторые другие.

В настоящее время в рамках работы Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление дорабатывается проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты в Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”. По данным опросов предпринимателей можно сказать, что принятие Закона до настоящего времени еще не принесло значительных изменений при проведении контроля (надзора).

По информации, полученной в ходе обследования, основные вопросы, возникающие при реализации закона заключаются в следующем.

1. Значительный перечень видов контроля, на которые не распространяются положения данного закона (лицензионный, налоговый контроль и контроль, осуществляемый правоохранительными органами и т.д.). При этом большое количество жалоб предпринимателей поступает именно на эти органы. Таким образом, взаимоотношения между предпринимателями и представителями данных органов государственного контроля (надзора) остаются неурегулированными. Кроме того, отсутствует перечень видов контроля, на которые распространяется данный закон. Учитывая, что определение понятия “государственный контроль (надзор)” дано как проведение проверки выполнения предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам), многие органы государственного контроля (надзора) не используют нормы данного закона.

   Периодичность проведения проверок определена без учета специфики ряда видов контроля, например, в случае контроля за соблюдением строительных норм и правил, периодичность проведения проверок определяется в соответствии со СНИПами и никак не может быть установлена один раз в два года. Координация деятельности органов государственного контроля (надзора) отнесена к компетенции Российской Федерации. Вместе с тем представляется целесообразным осуществление координации деятельности органов государственного контроля (надзора) в основном как раз на уровне субъектов Российской Федерации.

2. Отсутствие механизмов практической реализации принципов, содержащихся в законе, в том числе таких, как открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора); учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора).

   Отсутствие исчерпывающего перечня организаций, уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора), и порядка наделения функцией государственного контроля (надзора).

   Возможность использования различных форм бланков распоряжения на проведение проверки каждым органом государственного контроля (надзора). Представляется целесообразным введение единой формы указанного бланка. Органы местного самоуправления не подпадают под действие данного Федерального закона. Вместе с тем большое количество жалоб от предпринимателей поступает именно на местные органы власти.

3. Требование Закона об определенной частоте плановых проверок не только не встречает у многих понимания, но оценивается как невыполнимое значительной частью представителей контрольных органов. По мнению экспертов, в этой части Закон существенно противоречит имеющимся нормативными и правовым актам, а главное, выглядит необоснованным. Если каждое из ведомств все-таки может предъявить свои профессионально значимые основания для тех графиков и периодичности проверок, которые они устанавливают, то данное требование Закона выглядит произвольным и вызывает у экспертов недоумение. Таким образом, принятие Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" соответствовало сложившимся объективным потребностям в создании правовой базы, обеспечивающей защиту интересов предпринимателей при взаимодействии с государством. Его общая направленность и содержание отдельных статей, их адресность и конкретность потенциально способны предотвратить административный и ведомственный произвол в отношении к предпринимателям, а также различные конфликтные ситуации. В то же время эта конкретность и жесткая регламентация процедуры контрольных мероприятий вне зависимости от специфики контролирующих органов неизбежно создают определенные трудности в правоприменительной практике в связи с обширностью и разнообразием подзаконных нормативных актов (прежде всего, ведомственных). Возможности дальнейшего совершенствования данного Закона в соответствии с изменениями социально-экономических условий вообще и конкретных отношений в сфере государственного контроля малого бизнеса зависят, в том числе, от того, насколько реализуемы в настоящих условиях содержащиеся в нем нормы и насколько они способны обеспечить позитивные изменения в регулируемой Законом области.

Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ “О государственной регистрации юридических лиц”

Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ “О государственной регистрации юридических лиц” (далее – Закон) является основным, определяющим процесс вхождения на рынок российских хозяйствующих субъектов, их существование на нем и уход с рынка. Уведомительная регистрация юридических лиц действительно облегчит этап вхождения на рынок хозяйствующим субъектам. Для создания юридических лиц достаточно направить (в том числе и по почте) в адрес регистрирующего органа заявление с приложением необходимых документов.

Вместе с тем, по социологическим опросам, главным барьером на пути развития субъектов малого предпринимательства служит не сама регистрация с ее процедурными проблемами (обычно, в числе трудностей для предпринимателей регистрация оценивается только на 8-11 месте), а финансовые издержки по ее проведению (по значимости они оцениваются на 3-4 месте). Кроме того, следует обратить внимание на то, что Закон не содержит такого основания для отказа в государственной регистрации, как несоответствие законодательству. Таким образом, исключена возможность проверки законности создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, поскольку в Законе отсутствуют нормы, реально устанавливающие такой порядок контроля со стороны регистрирующих органов. Такой подход может привести к допущению в гражданский оборот заранее неблагонадежных хозяйствующих субъектов, а также исключает и последующую возможность принудительно ликвидировать такие юридические лица, правомерность создания которых ставится под сомнение уже на этапе создания.

Предусмотренная Федеральным законом идея “одного окна” до настоящего времени осталась нереализованной в полной мере.

После государственной регистрации юридическому лицу по-прежнему приходится самостоятельно осуществлять все действия по постановке на учет в нескольких внебюджетных фондах и Госкомстате России. Таким образом, средний срок фактического создания юридического лица превышает один месяц, увеличились и расходы на регистрацию юридического лица.

Следует отметить, что не всегда эффективная организация работы регистрирующих органов (налоговые органы устанавливают лимит приема заявителей на регистрацию – 10-12 чел. в день) приводят к возникновению многочасовых очередей.

В Законе отсутствуют: правовой механизм исполнения судебных решений о признании недействительными актов государственной регистрации; правовой механизм исполнения судебных определений о наложении запрета на совершение регистрационных действий, вынесенных в порядке обеспечения иска.

Не предусмотрено Законом процессуального правопреемства нового регистрирующего органа по отношению к прежним, что делает невозможным исполнение судебных решений, связанных с регистрационными действиями, совершенными до принятия Закона. Допускается дублирование наименований юридических лиц. Из изложенного следует, что по прошествии нескольких месяцев с момента вступления в силу Федерального закона “О государственной регистрации юридических лиц” не произошло уменьшения административных ограничений в сфере предпринимательства.

Вместе с тем, поскольку в настоящее время только началась перерегистрация юридических лиц в регионах (например, в Самарской области прошли перерегистрацию в соответствии с Законом не более 10% организаций), провести какой-либо системный анализ затруднительно. Федеральный закон от 08.08.01 № 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” (вступил в действие с февраля 2002 г);

Данный Закон представляет новый этап в вопросах лицензирования. Закон предусматривает отмену лицензирования более 200 видов деятельности и определяет единый перечень лицензируемых видов деятельности из 120 наименований, уточняет и упрощает процедуры лицензирования, в том числе устанавливает исчерпывающий и не подлежащий расширению перечень документов, необходимых для получения лицензии. Законом достаточно четко определены основания приостановления и аннулирования лицензии, увеличен минимальный срок действия лицензии. Новая редакция Федерального закона устанавливает единый порядок лицензирования на территории Российской Федерации, распространяя его на те виды деятельности, лицензирование которых установлено иными федеральными законами. С целью реализации положений закона по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства Российской Федерации (ст. 5 и 7), принято постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2002 г. № 135 “ О лицензировании отдельных видов деятельности”. Постановлением Правительства Российской Федерации утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, а также перечень видов деятельности, лицензирование которых возложено на данные органы федеральной власти. Ряд федеральных органов исполнительной власти, например, Росземкадастр, ФЭК России, Росархив, ФСФО России, вообще лишаются полномочий по осуществлению лицензирования. У некоторых федеральных органов исполнительной власти количество лицензируемых видов деятельности значительно сократилось. Например: по Минкультуры России - было 6, стал 1 вид деятельности, по Минсельхозу России - было 11, стало 5, по Минтрансу России - было 34, стало 11.

Определен единый порядок действия лицензии на территории Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации дано поручение федеральным органам исполнительной власти разработать и представить в Правительство Российской Федерации проекты положений о лицензировании соответствующих видов деятельности, проекты положений о лицензировании видов деятельности, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработанные с их участием, а также предложения о признании утратившими силу или о приведении в соответствие с Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности” ранее принятых нормативных актов. На Минэкономразвития России возложено руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти по разработке проектов положений о лицензировании соответствующих видов деятельности. Далее перечислены основные проблемы и предложения по реализации Закона, полученные в ходе опроса. На основании Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” значительно сокращен перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. Вместе с тем, не вполне обоснованно исключены виды деятельности, в сфере осуществления которых отсутствуют реальные методы государственного контроля и правового регулирования. В первую очередь это относится к риэлтерской деятельности, деятельности в области похоронного дела, деятельности в области жилищно-коммунального хозяйства, оптовой и розничной торговле ювелирными изделиями, деятельности по трудоустройству граждан в Российской Федерации. Полагаем, что лицензирование вышеуказанных видов деятельности целесообразно восстановить.

Некоторые положения о лицензировании конкретных видов деятельности, утвержденные после вступления в силу Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ, не соответствуют федеральному законодательству, а также устанавливают дополнительные административные барьеры для предпринимателей.

Так, например: постановлением Правительства Российской Федерации от 04.07.02 №499 утверждено Положение о лицензировании медицинской деятельности. Данное Положение не предоставляет возможности медикам-предпринимателям без образования юридического лица осуществлять деятельность по оказанию медицинских услуг населению на дому при отсутствии у предпринимателя на правах собственности или на ином законном основании соответствующих помещений. В результате, значительное число медиков вынуждено прекратить законную частную практику; постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.02 № 489 утверждено Положение о лицензировании фармацевтической деятельности, установившее порядок выдачи лицензий на осуществление указанной деятельности исключительно для юридических лиц, в то время как федеральное законодательство подобных ограничений не устанавливает; постановление Правительства Российской Федерации от 21.03.2002 № 174 “О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства” устанавливает право лицензирующего органа выдавать лицензии сроком менее чем на 5 лет, а также дополнительно направлять лицензионные документы соискателя лицензии на независимую экспертизу, что не соответствует положениям Федерального закона от 08.08.01 № 128-ФЗ.

Концентрация функций лицензирования на уровне федеральных органов исполнительной власти, ведомственный подход при наделении и передаче полномочий по лицензированию является, по мнению многих предпринимателей, серьезным тормозом развития бизнеса и противоречит одному из основных принципов лицензирования - гласности и открытости. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют лицензирование лишь 5 видов деятельности. В настоящее время отсутствует эффективное взаимодействие лицензирующего органа и иных органов контроля и надзора. Законом не предусмотрена возможность принятия решения о приостановке действия лицензии на основании материалов, представленных иными контрольно-надзорными органами. Вместе с тем лицензирующий орган не имеет права вторгаться в компетенцию иных органов, вправе контролировать только лицензионные условия и требования, указанные в Положении о лицензировании. Таким образом, какие бы нарушения не выявили в соответствии со своей компетенцией органы СЭС, ФСНП, Пожнадзора приостановить действие лицензии проблематично. В настоящее время на стадии разработки находятся следующие законопроекты, по которым МАП России является соисполнителем.

1. Проект Федерального закона "О приведении законодательных актов Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Разработка указанного законопроекта предусмотрена пунктом 21 Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 годы) и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.08.2002 № 1148-р, а также пункта 5 Плана разработки нормативных правовых актов по вопросам устранения административных ограничений в предпринимательстве, утвержденного Комиссией Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета.

   Ответственным исполнителем по указанному законопроекту является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Данным законопроектом предполагается приведение следующих законодательных актов Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом от 08.08.2001 № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)": Закона Российской Федерации от 07.02.92 № 2300- 1 “О защите прав потребителей”; Закона Российской Федерации от 14.05.93 № 4979-1 “О ветеринарии”; Федерального закона от 21.12.94 № 69-ФЗ “О пожарной безопасности”; Федерального закона от 30.03.99 № 52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”; Закона Российской Федерации от 18.04.91 № 1026-ФЗ “ О милиции”; Федерального закона от 02.01.00 № 29-ФЗ “О качестве и безопасности пищевых продуктов”; Федерального закона от 05.12.98 № 183-ФЗ “О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки”; Федерального закона от 16.07.98 № 101-ФЗ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения”; Федерального закона от 03.08.95 № 123-ФЗ “О племенном животноводстве”.

2. Проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статью 7 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Разработка указанного законопроекта предусмотрена пунктом 23 Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 годы) и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.08.2002 № 1148-р. Ответственным исполнителем по указанному законопроекту является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

   Указанным законопроектом предполагается дополнить статью 7 Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" абзацем, содержащим положение, предусматривающее возможность проведения планового мероприятия по контролю в отношении субъекта малого предпринимательства не ранее, чем через года после его государственной регистрации.

3. Проект федерального закона “О внесении изменения в статью 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности”. Разработка указанного законопроекта предусмотрена поручением Правительства Российской Федерации от 22.07.02 № КА/П12-10769 и поручением Правительства Российской Федерации от 27.08.2002 № ВМ-П12-12501. Ответственным исполнителем по указанному законопроекту является Министерство здравоохранения Российской Федерации. Указанным законопроектом предусматривается сокращение количества видов деятельности, подлежащих лицензированию, в сфере обращения лекарственных средств и изделий медицинского назначения, а именно, исключение из лицензируемых видов деятельности, перечисленных в статье 17 действующей редакции Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ” деятельности по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения. 4. Проект федерального закона “О саморегулируемых организациях”. Разработка указанного законопроекта предусмотрена пунктом 26 Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 годы) и Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.08.2002 № 1148-р. Ответственным исполнителем по указанному законопроекту является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Указанным законопроектом предусматривается регулирование отношений, возникающих в связи с осуществлением субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулирования, созданием, деятельностью и прекращением саморегулируемых организаций, осуществлением ими взаимодействия со своими участниками, потребителями производимых ими товаров (работ, услуг), федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти, к полномочиям которых отнесено государственное регулирование и контроль предпринимательской и профессиональной деятельности участников саморегулируемых организаций. Также указанным законопроектом предусматривается, что государственная политика в сфере саморегулирования направлена на поддержку процессов объединения субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемые организации, последовательное перераспределение в пользу таких организаций полномочий федеральных органов исполнительной власти по регулированию и контролю предпринимательской и профессиональной деятельности в тех секторах экономики, функционирование которых непосредственно не связано с поддержанием режима государственной безопасности и укреплением обороноспособности Российской Федерации. Деятельность саморегулируемых организаций должна способствовать реализации единой государственной экономической политики по защите интересов субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, усилению их ответственности перед потребителями производимых товаров (работ, услуг), снижению бюджетных затрат, связанных с государственным регулированием и контролем деятельности участников саморегулируемых организаций. Кроме того, для стимулирования развития малого предпринимательства Минэкономразвития России представило в Правительство Российской Федерации законопроект, устанавливающий “мораторий” на проверки для малых предприятий на первые три года работы. При выполнении всего комплекса мероприятий, связанных с введением указанных законов, внесением соответствующих изменений в другие законодательные акты, многие проблемы, высказываемые предпринимателями, в том числе в ходе опроса, должны быть решены. МАП России совместно с Минэконмразвития России и другими заинтересованными организациями проводят постоянный мониторинг, связанный с воздействием административных барьеров на развитие предпринимательства, в том числе и законов, касающихся регистрации, лицензирования и контроля (надзора). Учитывая небольшой период времени действия принятых законов, МАП Росси не располагает полной информацией о влиянии их на развитие предпринимательства с точки зрения увеличения числа субъектов малого предпринимательства, инвестиций, численности работающих и т.д. Указанные исследования будут проведены после предоставления Госкомстатом России соответствующих статистических данных, а также по результатам сплошного статистического обследования индивидуальных предпринимателей по итогам работы за 2003 год, проводимого в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2002 г. № 1410-р. После окончания исследований будут выработаны соответствующие рекомендации и, в случае необходимости, подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство.

Информация представлена интернет-порталом "Российское Агентство поддержки малого и среднего бизнеса"