ВВЕДЕНИЕ

1. Российская Федерация (далее "Россия") вступила в ГРЕКО 1 февраля 2007 года, т.е. уже после того, как первый и второй раунды оценки ГРЕКО были завершены. Поэтому Россия прошла объединенную процедуру оценки по темам как первого, так и второго раундов оценки (см. пункт 3 ниже). В состав Оценочной группы ГРЕКО (далее "ОГГ") вошли Джозеф Ганглофф, заместитель директора Управления правительственной этики (Соединенные Штаты Америки), Мартин Кройтнер, директор Федерального бюро внутренней безопасности, БВД (Австрия), Георгий Рупчев, директор по международному сотрудничеству и европейской интеграции Министерства юстиции (Болгария) и Пьер-Кристиан Соккожа из министерства иностранных дел (Франция). Делегация ОГГ, к которой присоединились также Вольфганг Рау, исполнительный секретарь ГРЕКО, Бьёрн Янсон, заместитель исполнительного секретаря, и Майкл Янссен из секретариата ГРЕКО, 21 25 апреля 2008 года посетила Россию. Накануне этой поездки эксперты ГРЕКО получили обстоятельные ответы на вопросники ГРЕКО по оценке, а также подтверждающие документы.

2. Эксперты ОГГ встретились с должностными лицами следующих государственных учреждений: министерства юстиции, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Совета безопасности, Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Государственной Думы Федерального Собрания, Высшей квалификационной колегии судей, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Конституционного Суда, Министерства экономического развития и торговли, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Федеральной налоговой службы, Правительственной комиссии по административной реформе, Федеральной службы безопасности, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве, Федеральной антимонопольной службы, Министерства иностранных дел, Счетной палаты, Федеральной таможенной службы, Общественной палаты и Генеральной прокуратуры, включая Следственный комитет. Кроме того, эксперты ОГГ встретились с частными аудиторами, представителями организаций "Трансперенси интернэшнл", "Фонда ИНДЕМ" ("Информатика для демократии"), межрегионального движения "Против коррупции, мошенничества и фальши", поволжского фонда "Антикоррупция", Торгово-промышленной палаты, а также представителями регионов и СМИ.
3. Следует отметить, что ГРЕКО в соответствии со статьей 10.3 своего статута договорилась, что:

• первый раунд оценки будет посвящен следующим темам:
  • Независимость, специализация и средства, которыми располагают национальные органы по предупреждению коррупции и борьбе с ней [1]: Руководящий принцип 3 (далее "РПК3": органы, ответственные за предупреждение, расследование, уголовное преследование и вынесение судебных решений по случаям коррупции: правовой статус, полномочия, средства для сбора доказательств, независимость и автономность); Руководящий принцип 7 (далее "РПК 7": специализированные лица и органы, осуществляющие борьбу с коррупцией, средства, имеющиеся в их распоряжении);
  • Объем и пределы иммунитета [2]: Руководящий принцип 6 (далее "РПК 6": иммунитет от расследования, уголовного преследования или судебного решения по случаям коррупции); и
• Второй раунд оценки будет посвящен следующим темам:
  • Доходы от коррупции [3]: Руководящий принцип 4 (далее "РПК 4": арест и конфискация доходов от коррупции) и 19 (далее "РПК 19": связи случаев коррупции с отмыванием денег/организованной преступностью(в их окончтельной редакции); для членов, ратифицировавщих Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (ETS 173), -- пункт 3 статьи 19 и статьи 13 и 23 Конвенции;
  • Государственная администрация и коррупция [4]: Руководящие принципы 9 (далее "РПК 9": государственная администрация) и 10 (далее "РПК 10": государственные должностные лица);
  • Юридические лица и коррупция [5]: Руководящие принципы 5 (далее "РПК5": юридические лица) и 8 (далее "РПК 8": налоговое законодательство), в их окончательной редакции, для членов, ратифицировавщих Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (ETS 173), - статьи 14, 18 и пункт 2 статьи 19 Конвенции;

4. Настоящий доклад был подготовлен, главным образом, на основе ответов органов власти на вопросники, а также дополнительной информации, полученной во время непосредственного посещения страны. Основной целью доклада является оценка эффективности принимаемых российскими властями мер по соблюдению требований, вытекающих из положений пункта 3. В докладе по каждой теме дана характеристика ситуации с последующим ее критическим анализом. В выводах приведен список рекомендаций, утвержденный ГРЕКО и направленный Российской Федерации в целях более полного соблюдения рассматриваемых положений.

I. ОБЗОР ПОЛИТИКИ РОССИИ ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

а. Характеристика ситуации

Восприятие коррупции

5. В России термин "коррупция" является весьма емким, охватывая значительное число правонарушений, в том числе дисциплинарные проступки, административные правонарушения и преступления, а также правонарушения, предусмотренные Гражданским кодексом.

6. Российские власти признают, что уровень коррупции в стране неприемлемо высок, а опросы, проводившиеся в последние годы, свидетельствуют о широких масштабах распространения коррупции во всех сферах государственного сектора, в том числе на политическом уровне и в органах исполнительной власти различных уровней, правоохранительных органах, судебной системе, органах, занимающихся государственными закупками, органах здравоохранения и образования, в сфере коммунальных услуг и т.д.

7. Во время визита некоторые должностные лица сообщили членам ОГГ, что со времени распада Советского Союза масштабы коррупции возросли. Власти признают, что коррупция не только угрожает функционированию государственных институтов, но и отрицательно влияет на предпринимательскую деятельность в целом, поскольку мешает игрокам рынка конкурировать за товары и услуги и делает российскую экономику менее привлекательной для иностранных инвестиций.

8. Имеются статистические отчеты по коррупции, составленные на основе обобщенных данных по преступности, которые были собраны Министерством внутренних дел, Министерством юстиции, Судебным департаментом при Верховном Суде и Генеральной прокуратурой, но при этом нет единого государственного органа который бы занимался сбором, обобщением и анализом статистических данных, характеризующих ситуацию с коррупцией в стране, с тем, чтобы можно было получить четкое представление об уровне коррупции и эффективности борьбы с ней правоохранительными органами и специальными службами.

9. Российские власти признают наличие связи между коррупцией и политической, экономической и социальной ситуацией в России; а тот факт, что коррупция, по всей видимости, глубоко укоренилась в стране, серьезно затрудняет борьбу с этим явлением, особенно учитывая то обстоятельство, что коррупция проникла во многие ключевые сферы жизнедеятельности современной России. Бывший председатель Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции ссылался на данные социологических исследований Фонда ИНДЕМ [6] за 2005 год, в котором принимали участие представители всех семи федеральных округов России, указывающие на то, что практически все респонденты считают коррупцию проблемой для страны, а почти половина из них полагают, что проблема коррупции среди государственных должностных лиц стоит крайне остро. Тот же опрос показывает, что значительное большинство видит причины современного состояния дел в отсутствии механизмов эффективного контроля за действиями должностных лиц, несовершенстве законодательства, предоставляющего значительную свободу чиновникам, а также кризис моральных принципов. Среди других причин высокого уровня коррупции называются ставшие привычными традиции государственного управления, и лишь 11 процентов респондентов основной причиной коррупции назвали низкую заработную плату чиновников. Опрос также показывает, что 24 процента россиян неоднократно давали взятки должностным лицам, а 18процентов- делали этого иногда.

10. ОЭСР в своем "Экономическом обзоре Российской Федерации" за 2006 год сообщает, что государственный бюрократический аппарат неэффективен, редко откликается на требование как общества, так и политического руководства и зачастую коррумпирован. Иностранные и отечественные инвесторы сегодня считают это обстоятельство одним из основных препятствий для инвестирования в Россию. Более того, в рабочем документе ОЭСР "От фаворитизма к ориентации на клиента?" от 15 января 2007 года, среди прочего, говорится, что государственный бюрократический аппарат не стремится к прозрачности и зачастую поражен повсеместной коррупцией; что повсеместная коррупция чаще всего упоминается среди причин недовольства работой государственных органов управления, а также что, по общему мнению, за последние годы коррупция получила еще более широкое распространение. В документе Всемирного банка "Административная и нормативно-правовая реформа в России" от 1 октября 2006 года, в частности, отмечается, что коррупция в России, по данным авторитетных обзоров, значительно возросла за последние годы как в форме "узурпации" государственных предприятий, так и административной коррупции. Рост коррупции негативно отразится как на способности государства завершить грандиозную институциональную и административную реформу, так и на развитии весьма активно развивающегося частного сектора, и тем самым нанесет ущерб устойчивому экономическому росту России, который наблюдался в стране в течение нескольких последних лет. Европейская комиссия Евросоюза в своем документе с изложением страновой стратегии на 2007-2013 годы по Российской Федерации, в частности, подчеркивает, что коррупция по-прежнему является одной из основных проблем России.

11. Власти признают, что в России, как и во многих других государствах, коррупция и организованная преступность связаны между собой и коррупция является элементом "теневой экономики". Власти приводили примеры, подтверждающие наличие налаженных связей между коррумпированными должностными лицами и представителями криминального бизнеса, что позволяет тем и другим добиваться взаимовыгодных целей. Типичной формой является активное участие государственных должностных лиц или государственных служащих в деятельности коммерческих организаций, направленное на достижение различных целей, например, осуществление денежных переводов требующее официальной санкции. ОГГ стало известно о том, что в результате операции правоохранительных органов в Свердловской области в 2005-2006 годах по борьбе с организованной преступной деятельностью, в которой оказались замешаны несколько сотен правонарушителей, было расследовано 70 уголовных дел в отношении коррумпированных чиновников, из них 35 глав местной администрации и 17 чиновников областных органов государственной власти были привлечены к судебной ответственности.

12. В рейтинге индекса восприятия коррупции (ИВК) за 2008 год, составленного организацией "Трансперенси интернешнл" (TИ), Россия занимает 147 место (всего 180 стран), набрав 2,3 балла (из 10). В 2007 году Россия в рейтинге ИВК была на 143 месте (из 179 стран), получив 2,5 балла (из 10). По шкале ИВК за 2006 год Россия занимала 121 позицию (из 163) с показателем 2,5 балла (из 10). Таким образом, Россия воспринимается как одна из наиболее коррумпированных стран Европы.

Антикоррупционные меры

13. Концепция национальной безопасности Российской Федерации была утверждена Указом Президента в декабре 1997 года (№1300) с последующими поправками, внесенными в январе 2000 года. В концепции, в частности, кратко изложены причины роста преступности, особенно организованной преступности и коррупции. В концепции кратко сформулированы не только угрозы национальной безопасности, но и основные направления деятельности по обеспечению национальной безопасности в сфере борьбы с коррупцией, в частности путем правового обеспечения реформ и контроля за соблюдением законодательства; предупреждения причин, порождающих преступность; укрепления системы правоохранительных органов, в частности в отношении подразделений, отвечающих за борьбу с организованной преступностью; привлечения органов государственной власти к деятельности по предупреждению противоправной деятельности.

14. В своем Послании Федеральному Собранию в 2001 году российский Президент обозначил борьбу с коррупцией как важную цель правительственной программы, которая должна осуществляться в виде административной реформы, направленной на повышение эффективности и транспарентности государственных органов власти, улучшение работы судов и повышение статуса и профессионализма судей, защиту предпринимателей от произвола чиновников, а также снижение административных барьеров (таких как лицензирование) и укрепление защиты граждан от неправомерных действий и решений органов власти и криминалитета.

15. Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции была создана в 2004 году (решением ГД№412-IV от 20 апреля 2004 года) в целях подготовки законопроектов, обеспечения условий для ратификации международных правовых инструментов и реализации их в российском законодательстве, а также взаимодействия с обществом через Экспертный совет. Комиссия также участвовала в координации деятельности по реализации двух проектов технической помощи (РУКОЛА и РУКОЛАII), профинансированных в Европейской комиссией и осуществленных Советом Европы в 2005-2007 гг., основные задачи которых заключались в приведении российского законодательства в соответствие с положениями Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции с целью подготовки этих документов к ратификации, а также в выработке эффективных предупредительных мер по противодействию коррупции. В рамках последующей деятельности с участием представителей исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, гражданского общества, научных и исследовательских институтов, Комиссия представила свои рекомендации в Администрацию Президента, Правительство, Министерство внутренних дел, Федеральную службу безопасности (ФСБ), Генеральную прокуратуру, Министерство юстиции и другие компетентные ведомства. Комиссия Государственной Думы нового созыва по противодействию коррупции была создана 21 мая 2008 года.

16. Межведомственная комиссия Совета Безопасности по общественной безопасности (Указ Президента №1244 от 2005 года), среди прочего, уполномочена вырабатывать направления в области обеспечения национальной безопасности и в этой связи вырабатывать государственную политику в области обеспечения безопасности от преступных и иных противоправных действий, в том числе коррупции, и готовить предложения Совету Безопасности. Этот орган, возглавляемый Министром внутренних дел, с 2001 по 2007 год рассмотрел ряд вопросов, касающихся борьбы с коррупцией: меры совершенствования законодательства о борьбе с коррупцией, состояние борьбы с коррупцией в правоохранительных органах, налоговые преступления, организованная преступность и т.д.

17. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годы была одобрена распоряжением Правительства (№1789-р) в октябре 2005года. В феврале 2008 года Правительство включило в Концепцию реформы (157 р) дополнительные мероприятия, которые должны быть реализованы в 2009-2010 годах. В общих чертах Концепция (2006-2008 гг.) предусматривает такие цели, как модернизация государственного сектора путем повышения качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе сокращение чрезмерного государственного регулирования, а также повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Эта Концепция административной реформы рассматривается ниже в главе V ("Государственная администрация").

18. Кроме того, ОГГ была проинформирована о том, что в последние годы был принят ряд законов и других нормативных актов, содержащих положения о противодействии коррупции; среди них Указ Президента "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" (№885 от 12 августа 2002 года), закон "О системе государственной службы" (№58 от 25 мая 2003 года), закон "Огосударственной гражданской службе" (№79 от 27 июля 2004 года), закон "О муниципальной службе" (№25 от 2 марта 2007 года) и закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (№94 от 21 июля 2005 года). Представители власти называли также законы "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (№149 от 27 июля 2006года) и "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (№59 от 2 мая 2006 года).

19. Российские власти ссылаются также на программы противодействия коррупции, осуществляемые различными ведомствами: Министерство внутренних дел реализует программу повышения эффективности борьбы с коррупцией на 2007-2008 годы, Генеральная прокуратура разработала стратегию по противодействию коррупции (2006 год), в соответствии с которой работа прокуроров должна включать не только проверку соблюдения законов, но и выявление причин коррупционных проявлений, и, кроме того, такая работа должна носить упреждающий характер в плане проведения расследований. Наряду с этим, Федеральная таможенная служба разработала программу борьбы с проявлениями коррупции на период 2007-2009 годов, в рамках которой она изучает группы риска служащих, а также должностей, в наибольшей степени подверженных коррупции, с целью создания антикоррупционного климата.

20. В феврале 2007 года приступила к работе Межведомственная рабочая группа (МРГ) под руководством помощника Президента Российской Федерации. В состав группы входят представители федеральных и региональных исполнительных органов, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, высших судебных органов, Общественной палаты, Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, а также ведущие специалисты в области права.

21. Во время посещения ОГГ МРГ занималась подготовкой законопроекта о предупреждении коррупции и борьбе с ней. Этот законопроект должен основываться на положениях, определяющих международные антикоррупционные стандарты, обязательные для России. По словам представителей МРГ, в законопроекте, среди прочего, будет дан ряд ключевых определений, в том числе расширенное определение коррупции (расширен круг лиц, которые могут квалифицироваться как преступники по коррупционным делам), установлен статус государственных должностных лиц и уголовная ответственность юридических лиц. Отмечалось, что принятие закона намечено на конец 2008года. МРГ занималась также подготовкой предложения о создании централизованного органа для координации работы по борьбе с коррупцией. Уже после завершения посещения ОГГ стало известно, что МРГ прекратила работу на основании Указа Президента от мая 2008 года.

22. 19 мая 2008 года (после посещения ОГГ) Президент Российской Федерации подписал Указ (№815) "О мерах по противодействию коррупции", в соответствии с которым был создан Совет при Президенте по противодействию коррупции. Перед Советом, призванным заменить МРГ (см.выше), были поставлены такие задачи, как: подготовить предложения, касающиеся государственной политики в области противодействия коррупции; координировать деятельность исполнительных органов по реализации государственной политики на федеральном, региональном и местном уровнях и осуществлять контроль за реализацией таких мероприятий. Для решения этих задач Совет имеет право запрашивать необходимые материалы от исполнительных органов всех уровней и приглашать на свои заседания представителей этих органов и общественных организаций.

23. В состав Совета при Президенте, который возглавляет лично Президент, входят Генеральный прокурор, Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, директор Федеральной службы безопасности (ФСБ), Министр внутренних дел, Министр юстиции, Министр экономического развития, Председатель Счетной палаты, Председатель Высшего арбитражного суда, Председатель Конституционного суда, Председатель Верховного суда, начальники управлений Администрации Президента и член Общественной палаты.

24. Для решения текущих вопросов деятельности Совета был образован президиум во главе с Руководителем Администрации Президента. Президиум готовит проекты повестки дня заседаний, создает рабочие группы и т.д. Для целей подготовки предложений по противодействию коррупции в рамках Совета были созданы четыре рабочие группы (по законодательному обеспечению, совершенствованию государственного управления в целях уменьшения масштабов коррупции, противодействию коррупции в правоохранительных органах и международному сотрудничеству, а также по повышению профессионального уровня правовых экспертов и их знаний в области права).

25. 31июля 2008года после посещения экспертами ОГГ России был утвержден Национальный план противодействия коррупции (НППК) в виде распоряжения Президента (№PП-1568). В преамбуле плана упоминается существующая Концепция административной реформы на 2006-2010 годы и приводится следующее заявление: "Несмотря на принимаемые меры, коррупция <...> по-прежнему серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам, создаёт негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. Всвязи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения её коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью".

26. НППК состоит из четырех разделов, в каждом из которых приводится перечень различных мер по борьбе с коррупцией. Раздел I посвящен подготовке законопроектов, в частности федерального закона по противодействию коррупции, и содержит определения " коррупции– как социально-юридического явления", "коррупционного правонарушения" (дисциплинарное, административное и уголовное) и "противодействия коррупции" как скоординированной деятельности различных органов государственной власти. Такой закон должен также предусматривать меры предупреждения, например, при назначении судей и других должностных лиц высокого уровня, определение государственной политики, совершенствование системы и структуры государственных органов, совершенствование антикоррупционных стандартов (т.е. создание единой системы запретов, ограничений), обеспечение справедливой доступности правосудия и т.д. В Разделе I, кроме того, перечислены другие меры, которые требуется внести в различные законы, такие как установление административной ответственности юридических лиц, установление запрета на приём на правоохранительную службу граждан, имеющих (имевших) судимость, механизм предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов, точно не определенные меры по конфискации, уточнение наказании за отдельные виды коррупционных преступлений, обеспечение транспарентности судебной системы и т.д. В разделе II НППК, касающемся предупреждения коррупции в сфере государственного управления, указаны следующие меры: регламентация использования государственного имущества, создание условий для конкуренции и осуществления закупок на справедливой основе и обеспечения соответствующего контроля, контроль за выполнением публичных функций органами государственной власти.

Кроме того, в этом разделе перечислены меры по совершенствованию государственного управления, включая передачу части федеральных полномочий регионам и проведение оценки их работы, реализацию прав граждан на получение информации, осуществление контроля со стороны гражданского общества за деятельностью государственных институтов, сокращение численности государственных служащих, повышение профессионального уровня государственных должностных лиц и т.д. Раздел III посвящен мерам по повышению уровня профессиональной подготовки юридических кадров (в том числе судей) и правового просвещения, например усилению антикоррупционной составляющей при преподавании учебных дисциплин в учреждениях высшего профессионального образования в сфере юриспруденции и усилению государственного контроля за работой таких учреждений, введению обязательных курсов повышения квалификации для судей, впервые назначенных на должность, повышению правовой культуры общества в целом и обеспечению широкого доступа населения к специализированному ТВ каналу "Закон-ТВ".

27. В разделе IV Национального плана противодействия коррупции приводится перечень мер, подлежащих осуществлению в первоочередном порядке. Различные задачи были распределены между Правительством, Генеральным прокурором, Советом при Президенте по противодействию коррупции, Министерством юстиции и Министерством иностранных дел. Для осуществления многочисленных мер, намеченных в этой области, были установлены предельные сроки с 15 сентября 2008 года (подготовка законодательной базы) до конца 2009 года.

Уголовное законодательство

28. Коррупция является в России широким понятием, причем в различных законодательных и других нормативных актах установлена ответственность за совершение различных преступлений, административных правонарушений и дисциплинарных проступков, квалифицируемых как коррупция. Уголовный кодекс (УК) охватывает преступления, которые считаются более тяжкими, нежели дисциплинарные проступки и административные правонарушения. Ниже рассматриваются преступления, ответственность за совершение которых установлена в УК:

29. В статье 291 УК установлена уголовная ответственность за активное взяточничество в публичном секторе, в соответствии с которой дача взятки должностному лицу лично или через посредника должна наказываться штрафом в размере до 200000 рублей (приблизительно 5714 евро) или в размере заработной платы этого должностного лица или его иного дохода за период до восемнадцати месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом [7] на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет. Кроме того, дача взятки должностному лицу за совершение им незаконных действий или бездействие наказывается штрафом в размере от 100000 до 500000 рублей (что составляет сумму приблизительно от 2857 евро до 14285 евро) или в размере заработной платы этого должностного лица или его иного дохода за период от одного года до трех лет, либо лишением свободы на срок до восьми лет.

30. В статье 290 УК установлена уголовная ответственность за пассивное взяточничество в публичном секторе, в соответствии с которой получение должностным лицом взятки за соответствующие действия или бездействие может быть наказано лишением свободы на срок от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации – государственную должность субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. В случае если взятка была получена от организованной преступной группы, деяние совершалось неоднократно, с вымогательством взятки или в крупном размере, предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере до 1000000 рублей (приблизительно 28571 евро) или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет.

31. Определение "должностного лица" применительно к даче или получению взятки приводится в примечании 1 к статье 285 УК, в котором такими лицами признаются лица, занимающие государственные должности, т.е. должности устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами (президент, премьер-министр, министры, судьи, члены парламента и других законодательных органов). Вместе с тем должностными лицами также признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации.

32. В российском уголовном законодательстве активное взяточничество в частном секторе квалифицируется как "коммерческий подкуп" и подпадает под действие пунктов 1 и 2 статьи 204, в соответствии с которыми "незаконная передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением" наказываются штрафом в размере до 200000 рублей (приблизительно 5714 евро) или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до двух лет, либо ограничением свободы на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет. В случае совершения такого преступления по предварительному сговору или организованной преступной группой санкции могут быть значительно более жесткими и предусматривать наказание штрафом в размере от 100000 до 300000 рублей (приблизительно от 2857 до 8571 евро) или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

33. В УК пассивное взяточничество в частном секторе квалифицируется как "коммерческий подкуп" и подпадает под действие пунктов 3 и 4 статьи 204, в которых указывается, что "незаконное получение лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное пользование услугами имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением" наказываются штрафом в размере от 100000 до 300000 рублей (приблизительно от 2857 до 8571 евро) или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до двух лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет. В случае если подобное преступление было совершено по предварительному сговору или организованной преступной группой, или было сопряжено с вымогательством, предусматривается наказание в виде штрафа в размере от 100000 до 500000 рублей (приблизительно от 2857 до 14 285 евро) или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо лишения свободы на срок до пяти лет.

34. Положения статьи, касающейся коммерческого подкупа, по мнению властей, распространяются как на частные, так и на государственные предприятия. Под эти деяния подпадает только получение экономической/материальной выгоды. Согласно статье 29 УК покушение на преступление является "неоконченным преступлением", уголовная ответственность за совершение которого наступает по статье Уголовного кодекса, предусматривающей ответственность за неоконченное преступление. Покушение на преступление, т.е. умышленное действие (бездействие) лица, непосредственно направленное на совершение коммерческого подкупа, является преступлением (статья 30.3 и пункты 1 и 2 статьи 204). Кроме того, обещание дачи взятки и требование получения взятки представляют собой преступление согласно статье 290 УК.

35. Злоупотребление полномочиями (статья 201 УК) определено как использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации (за исключением государственных органов, органов местного самоуправления, правительственных муниципальных учреждений), своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства. Такое преступление наказывается штрафом в размере до 200 000 (приблизительно 5714 евро) рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет. В случае если совершение такого деяния повлекло за собой тяжкие последствия, оно наказывается штрафом в размере от 100000 до 500 000 (приблизительно от 2857 до 14 285 рублей) или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет. Если деяние причинило вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия. Подобное требование не предусмотрено в тех случаях, когда жертвой совершенного деяния стало государственное учреждение.

36. Злоупотребление должностными полномочиями (статья 285 УК) определено как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Такое правонарушение наказывается штрафом в размере до 800 000 рублей (приблизительно 2285 евро) или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет. В случае если то же деяние совершенно лицом, занимающим государственную должность или государственную должность субъекта Российской Федерации, или главой органа местного самоуправления, оно наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 рублей (приблизительно от 2857 до 8571 евро) или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Если такие деяния повлекли за собой тяжкие последствия, то в качестве наказания предусмотрено лишение свободы на срок до 10 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

37. В российском законодательстве подкуп должностных лиц, являющихся гражданами иностранного государства, или членов иностранных законодательных собраний не рассматривается в качестве отдельного преступления. ОГГ сообщили о том, что за дачу взятки должностному лицу иностранного государства предусмотрено уголовное преследование как за преступление, совершенное в отношении коммерческой организации (коммерческий подкуп) на территории Российской Федерации (статья11 УК) или вне пределов Российской Федерации в том случае, если коммерческий подкуп направлен против интересов Российской Федерации (статья 12 УК).

38. Организованная преступность. Как уже говорилось выше, квалифицирующим признаком таких преступлений как "коммерческий подкуп" (статья 204 УК) и "получение взятки" (статья 290 УК) является то, что преступление было совершено в составе группы лиц (группой лиц по предварительному сговору или организованной группой). Напротив, в отношении "злоупотребления полномочиями" (статья 201 УК) и "дачи взятки" (статья 291 УК) столь явно выраженного квалифицирующего признака не существует. Однако в статье 63 УК в общих чертах делается ссылка на такие отягчающие обстоятельства, как совершение преступления в составе группы лиц, группы лиц по предварительному сговору, организованной группы или преступного сообщества (преступной организации). Кроме того, если в целях совершения упомянутых деяний используется преступная сеть (преступное сообщество или организация), это также может рассматриваться в качестве отягчающего обстоятельства в соответствии со статьей 210 УК. На основании статей 35 и 210 Уголовного кодекса создание, руководство и участие в организованной преступной группе признается отдельным преступлением. В качестве наказания установлено тюремное заключение на срок до 15 лет, а в случае совершения такого деяния должностным лицом предусмотрено тюремное заключение на срок до 20 лет.

39. В Уголовном кодексе установлена уголовная ответственность за уклонение физического лица от уплаты налогов или сборов (статья 198 УК), уклонение от уплаты налогов или сборов с организации (статья 199 УК), сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя (статья 199.2 УК). Кроме того, в Уголовном кодексе предусматривается уголовная ответственность за подделку или использование поддельных документов (статья 327 УК), а также за мошенничество (статья 159 УК).

40. Отмывание денег (легализация денежных средств, полученных преступным путем) подпадает под действие Уголовного кодекса, по ряду различных правонарушений, причем коррупция является преступлением, связанным с отмыванием денег. Статья 174 УК касается легализации денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем, статья 174.1 УК легализации денежных средств, полученных лицом в результате совершения им основного преступления (отмывания денег), статья 175 УК приобретения или сбыта имущества, заведомо добытого преступным путем, а статья 316 УК укрывательства преступлений. За совершение этих преступлений предусматривается наказание от штрафа до тюремного заключения на срок до 15 лет, например в том случае, если они совершаются группой лиц.

41. В отношении перечисленных выше преступлений в УК РФ предусмотрен срок давности уголовного преследования, составляющий от 6до 10 лет, за исключением более тяжкой формы преступлений, при получении взятки должностными лицами, когда срок давности составляет 15лет.

42. Что касается юрисдикции в отношении преступлений в сфере коррупции, то уголовная ответственность за преступления, совершенные на территории Российской Федерации, установлена в статье 11 УК, а за совершение преступлений вне пределов Российской Федерации – в статье12 УК. Лицо, совершившее преступление на территории Российской Федерации, подлежит уголовной ответственности по Уголовному кодексу Российской Федерации. Граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, привлекаются к уголовной ответственности в соответствии с УК РФ, если такие лица не были осуждены в иностранном государстве. Иностранные граждане и лица без гражданства, не проживающие постоянно в Российской Федерации, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности в соответствии с УК РФ, если преступление направлено против интересов Российской Федерации или в случаях, предусмотренных международным договором, если такие лица не были осуждены в иностранном государстве и привлекаются к уголовной ответственности на территории Российской Федерации. Иностранные граждане, совершившие преступление, квалифицируемое как коррупция, вне пределов Российской Федерации, признаются субъектом преступления, совершенного должностным лицом, в силу того, что это преступление может быть признано деянием, причинившим ущерб российскому государству с учетом его международных обязательств (статья 12.3 УК).

43. Вопрос об уголовной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом, в случае совершения этими лицами преступления на территории Российской Федерации разрешается в соответствии с нормами международного права.

Административные правонарушения, квалифицируемые как коррупция

44. Система административной ответственности за правонарушения, квалифицируемые как коррупция, регулируется Кодексом об административных правонарушениях (КоАП), предусматривающим административную ответственность за деяния, которые могут быть отнесены к коррупции. Кроме того, ряд положений, касающихся административных правонарушений, содержится в Налоговом кодексе. Административная ответственность также предусмотрена в отношении некоторых категорий должностных лиц, например прокуроров и судей.

45. В Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) установлена административная ответственность за деяния, которые могут быть отнесены к правонарушениям, связанным с коррупцией, например за нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации (статья 15.4 КоАП), нарушение сроков представления налоговой декларации в налоговый орган или государственный внебюджетный фонд (статья 15.5 КоАП), непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (статья 15.6 КоАП), и нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности (статья 15.11 КоАП). Предусмотренная в КоАП административная ответственность распространяется только на должностных лиц. Аналогичные административные правонарушения предусмотрены в Налоговом кодексе.

46. К числу административных правонарушений коррупционного характера относится нарушение законодательных норм, ущемляющее права граждан, в частности в ходе подготовки и проведения избирательной кампании и референдума (статьи 5.2, 5.5 – 5.13, 5.15 – 5.25 КоАП), и другие правонарушения, совершенные сотрудниками государственных органов и учреждений, сотрудниками коммерческих и иных организаций, мелкое хищение чужого имущества путем присвоения (статья 7.27 КоАП); ограничение свободы торговли (статья14.9 КоАП); нецелевое использование бюджетных средств (статья 15.14 КоАП); использование служебной информации на рынке ценных бумаг (статья 15.21); нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (статья19.9 КоАП).

Административное расследование и вынесение судебных решений по делам о коррупции

47. В соответствии со статьей 25.11 КоАП и статьей 22 Федерального закона О прокуратуре прокурор может возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, включая коррупцию. ОГГ сообщили, что коррупционные преступления должны, как общее правило, рассматриваться как уголовные преступления, тогда как коррупционную деятельность, которая не квалифицируется как преступление, следует рассматривать как административное правонарушение и наименее тяжкое деяние, относящееся к сфере дисциплинарного производства.

48. Согласно сообщениям, в 2007 году на основании решений прокурора за совершение преступлений, квалифицируемых как коррупция, были административно наказаны 2603 человек (в 2006 году – 1906 человек).

Дисциплинарные правонарушения, квалифицируемые как коррупция

49. К дисциплинарным правонарушениям коррупционного характера относится противоправное использование должностным лицом (гражданским служащим, военнослужащим или работником правоохранительных органов) своего служебного положения, полномочий, льгот или преимуществ в тех случаях, когда соответствующий проступок не является преступлением или административным правонарушением и за его совершение предусмотрено дисциплинарное наказание. Ответственность за одни дисциплинарные проступки устанавливается федеральными законами, а за другие - положениями о федеральных органах власти или иных государственных, региональных, муниципальных, коммерческих учреждениях и организациях. Правонарушения такого рода рассматриваются в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", Федеральном законе "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", постановлении об органах охраны правопорядка и в Федеральном законе "О государственной гражданской службе". Такими дисциплинарными правонарушениями являются участие за вознаграждение в деятельности органа управления коммерческой организацией, осуществление предпринимательской деятельности, приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход, получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату отдыха, транспортных расходов и т.д.), поездки в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, технических или иных средств, и государственной собственности, а также их передача другим лицам. Дисциплинарные взыскания предусмотрены положениями Трудового кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 30.12.2001 №197 ФЗ) и Законом "О государственной гражданской службе".

Финансирование политической деятельности

50. Правила финансирования политических партий (принятие пожертвований политическими партиями и их региональными отделениями; категории лиц и организаций, которые могут делать пожертвования; максимальный размер пожертвований) и подачи документов уполномоченным органам содержатся в Федеральном законе "О политических партиях" от 11 июня 2001 года (№95 ФЗ).

Международные договоры

51. Россия ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции в марте 2006 года и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в октябре того же года, а 1 февраля 2007 года стала членом ГРЕКО. Россия не подписала и не ратифицировала Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Россия подала заявку на присоединение к Конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций.

...

Источник - Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции