Москва, 2009

Мигин Сергей Владимирович,
Заместитель генерального директора
Национального института системных
исследований проблем предпринимательства

Кожевников Алексей Владиславович,
помощник руководителя ФАС России

1. Суть проблемы (нарушения органов власти, участники, последствия)

Развитие саморегулирования и передача части контрольных функций от государства саморегулируемым организациям (далее также – СРО) лежит в общем русле с основными приоритетными задачами развития, обозначенными в программных документах. Это, прежде всего, задачи снижения уровня коррупции, административных барьеров для ведения бизнеса, развития конкуренции, устранения избыточного государственного регулирования, поддержки малого и среднего бизнеса, совершенствования системы контроля и надзора, создания благоприятных условий для предпринимательской инициативы и проведения административной реформы.

Одновременно существует объективный риск неэффективного применения саморегулирования в ряде отраслей. Причиной тому является ограниченность числа участников ряда отраслевых рынков, проявление тенденций монополизации и в предельном случае – существование монополий (в том числе естественных). Необходимой функцией государственного регулирования является устранение негативных последствий функционирования монополий, предполагающее:

• стимулирование развития конкуренции, использование регулирующих мер, ограничивающих монопольное положение субъекта предпринимательской деятельности (контроль за экономической концентрацией и т.п.);
• прямое воздействие на отдельные аспекты деятельности естественных монополий (в частности, регулирование ценообразования и тарифов, контроль за качеством производимой продукции/предоставляемых услуг, наложение на монополистов различного рода дополнительных обязательств) либо заполнение зоны естественной монополии предприятиями, организациями общественного сектора.

Взаимодействие ограниченного числа участников рынка в рамках саморегулирования неизбежно будет носить картельный характер и иметь целью, прежде всего, проведение согласованной политики. Это, в свою очередь, позволит увеличить совместную прибыль членов организации «саморегулирования» за счет снижения объема предложения и повышения цен на предлагаемые товары и услуги. Необходимо крайне осторожно относиться к саморегулированию отраслевых рынков, характеризующихся проявлением тенденций к монополизации. Делегирование полномочий по государственному регулированию участникам таких рынков недопустимо, поскольку именно государство призвано преодолевать негативные последствия монополизации (государственное вмешательство способствует более оптимальному распределению ресурсов и реализации социально значимых задач).

Допустимо образование организаций добровольного саморегулирования, в частности на основе существующих в настоящее время отраслевых ассоциаций, в рамках общего правового поля.

Организация саморегулирования в любом случае в той или иной мере предполагает ограничение конкуренции, так как в ее рамках устанавливаются определенные требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, возникает более высокий уровень координации поведения хозяйствующих субъектов.

Правила ведения предпринимательской или профессиональной деятельности, поддерживаемые саморегулируемой организацией, при определенных условиях могут служить барьером входа на рынок. Проблема снимается, когда в отрасли существует высокая конкуренция между различными организациями саморегулирования.

Кроме того, необходим качественный антимонопольный контроль за деятельностью организаций саморегулирования, чтобы предотвратить случаи необоснованного ограничения конкуренции со стороны таких организаций. Это особенно важно, если СРО в той или иной форме передаются полномочия по допуску на рынок.

Как показывает мировой опыт, в рамках саморегулируемых организаций возможны следующие риски ограничения конкуренции:

• ограничение числа участников рынка;
• эксклюзивное право заниматься определенными видами деятельности;
• чрезмерные требования для входа на рынок;
• ограничения конкуренции между членами организации (согласование ценовой политики, ограничения рекламы и т.п.);
• давление на более эффективных конкурентов.

Такого рода риски могут реализоваться по следующим причинам:

• наличие соответствующих норм в законодательстве (обязательность членства в организации саморегулирования либо эксклюзивные права заниматься определенным видом деятельности);
• недобросовестная политика организации;
• недостаточный антимонопольный контроль.

Анализ развития саморегулирования в конкретных сферах показывает, что, в целом, на сегодняшний день деятельность организаций саморегулирования не имеет серьезных антиконкурентных последствий и не приводит к серьезным общественным издержкам. Проблем не возникает в тех сферах, где организации саморегулирования сформировались конкурентным путем либо где существует конкуренция между организациями.

Нередко участие в профессиональном объединении рассматривается компаниями как конкурентное преимущество. Деятельность саморегулируемых организаций может привести к вытеснению с рынка компаний, не являющихся их членами, снижая, таким образом, конкуренцию. В случаях, когда речь идет об отрасли, производящей товары или услуги повышенной социальной значимости, особенно важно использование консультаций со всеми основными заинтересованными лицами.

Кроме того, в подобных отраслях важна прозрачность деятельности саморегулируемой организации, которая может «маскировать» монополизацию и использоваться для ограничения конкуренции на рынках. Тогда на смену административным барьерам приходят другие искусственные барьеры, обусловленные защитой «цеховых» интересов. В ряде случаев подобные явления можно наблюдать в адвокатской практике, в оценочной деятельности, на фондовом рынке, в некоторых других, особенно высокодоходных, отраслях бизнеса. В результате отсутствия конкуренции страдают интересы потребителей – снижается качество товаров и услуг. С другой стороны, если затруднён доступ к предпринимательской деятельности, приносящей высокий доход, то это уменьшает легальные возможности социального роста для самых активных, снижается социальная мобильность.

Не менее важным сегментом являются отрасли естественных монополий. Рынки естественных монополий непрозрачны и неконкурентны, поэтому отсутствуют независимая оценка качества предоставляемых товаров и услуг и система обратной связи. Ввиду социальной значимости предоставляемых сферами естественной монополии товаров и услуг допустимо введение обязательной сертификации с привлечением независимых экспертных организаций.

Необходим антимонопольный контроль за деятельностью саморегулируемой организации в том случае, если совокупная рыночная доля ее членов является существенной. Критерием для антимонопольного контроля должна быть не организационно-правовая форма, а признаки доминирования или ограничения конкуренции.

В рамках саморегулируемых организаций могут возникать следующие риски ущерба интересов потребителей и участников рынка, не входящих в СРО:

• повышение цен;
• снижение качества услуг;
• установление стандартов исключительно в интересах отрасли, а не потребителей;
• отсутствие реального контроля за соблюдением стандартов;
• фактическая работа системы разрешения споров не в пользу потребителей.

Указанные риски могут возникать вследствие недостатков законодательства, недостаточного внешнего контроля за деятельностью организаций саморегулирования, неэффективности санкций, применяемых к нарушителям в рамках организации саморегулирования.

В целях преодоления данных рисков необходимо на всех стадиях деятельности саморегулируемой организации (разработка системы правил, мониторинг соблюдения правил, разрешение споров) соблюдать принципы открытости и информационной прозрачности, что в свою очередь, должно быть обеспечено соответствующими информационными ресурсами.