Поддержка развития малого предпринимательства СМЕРУС 9803

Программный документ

Июль 2002 г.

Авторы: Йоханнес Боргер, Ведущий консультант, Отдел промышленности и торговли, НЭИ

Аннотация

Этот программный документ подготовлен в рамках проекта Тасис СМЕРУС9803 "Поддержка развитию малого предпринимательства", реализованному Нидерланским Экономическим Институтом (НЭИ).

Цель исследования - представить лучшую практику ЕС в области преодоления административного бремени. Административное бремя определяется как затраты предприятий на следование букве закона и его предписаниям, включая увеличение прозрачности преобладающих законодательных и регулирующих рамок, усиление механизмов на местах и появляющиеся у предприятий издержки на соответствие требованиям. Далее лучшая практика ЕС по преодолению Административного бремени описана на уровне ЕС и на национальном уровне государств-членов ЕС.

СОДЕРЖАНИЕ

Выражение признательности

Краткое описание

1. Введение и задача исследования

   1.1 Задача исследования

   1.2 Административные барьеры в Российской Федерации (РФ)

   1.3 Обзор исследования

2. Административные барьеры в ЕС

   2.1 Законодательство в ЕС

   2.2 Природа административных барьеров в ЕС

   2.3 Политика ЕС, направленная на устранение административных барьеров

3. Инициативы ЕС и отдельных стран-членов в вопросах устранения административных барьеров

   3.1 Инициативы на уровне Европейского союза

   3.1.1 Координация на уровне Сообщества

   3.1.2 Координация политики государств-членов

   3.2 Инициативы национального уровня

   3.2.1 Дерегулирование

   3.2.2 Оценка регулирующего воздействия (ОРВ)

   3.2.3 Вопросы институционального характера

   3.2.4 Расчет административного бремени

   3.2.5 Прочие инициативы

4. Основные области присутствия административных барьеров

   4.1 Регистрация

   4.2 Ликвидация

   4.3 Лицензирование и сертификация

   4.3.1 Личные способности предпринимателей

   4.3.2 Продукты и услуги

   4.3.3 Промышленные здания (помещения) и оборудование

   4.4 Контроль исполнения

Выражение признательности

Этот документ немало получил благодаря работе других людей. При его подготовке использовались несколько материалов и исследований. Очень помогли исследования ситуации в Российской Федерации IFC/Всемирного Банка "Административные барьеры инвестированию", документ Фонда "Евразия" и вклад Ресурсного Центра. Лучший опыт ЕС в основном взят из официальных материалов ЕС и из Обозрения ЕС.

Российское Министерство Антимонопольной политики и поддержки предпринимательства (МАП РФ) выразило большую заинтересованность в исследовании во время его подготовки и оказывало повсеместную помощь.

Документ выиграл благодаря комментариям, полученным во время презентации персоналу МАП РФ в Снегирях и во время презентации государственным служащим местного и регионального уровней власти (включая МАП), а также представителям делового сообщества в Нижнем Новгороде.

Этот программный документ был подготовлен в рамках проекта Тасис СМЕРУС 9803 "This policy paper was prepared under the Tacis project SMERUS 9803 "Поддержка развитию малого предпринимательства", реализованному Нидерландским Экономическим Институтом (НЭИ).

Автор: Йоханнес Боргер, Ведущий консультант, Отдел промышленности и торговли, НЭИ, Июнь 2002.

Краткое описание

Важность сектора МСП

Малое и среднее предпринимательство (МСП) сегодня играет важную роль в решении экономических и социальных задач, а также в создании новых рабочих мест. Развитие устойчивой культуры предпринимательства жизненно необходимо для общего роста экономики и для того, чтобы Российская экономика могла быть конкурентоспособной в будущем. За короткий срок сектор МСП может создать большое количество рабочих мест, увеличить налоговую базу, внести определенный вклад в увеличение национального дохода, а также может произвести ряд импортозамещающих товаров. В современной экономике, сектор МСП является наиболее важным стимулом экономического роста. Таким образом, создание благоприятной среды для развития предпринимательства является ключевым вопросом как для сектора МСП, так и для экономики в целом.

Цель исследования

Первостепенная цель проекта Тасис СМЕРУС 9803 "Поддержка развития малого предпринимательства" как эффективного советника в области политики - усилить МАП РФ. Изучение лучшей европейской практики по преодолению административных барьеров в Европейском Союзе (ЕС) было проведено в указанных выше рамках. Цель исследования - представить лучшую практику ЕС в области преодоления административного бремени. Административное бремя определяется как затраты предприятий на следование букве закона и его предписаниям, включая увеличение прозрачности преобладающих законодательных и регулирующих рамок, усиление механизмов на местах и появляющиеся у предприятий издержки на соответствие требованиям. Далее лучшая практика ЕС по преодолению Административного бремени описана на уровне ЕС и на национальном уровне государств-членов ЕС.

Административные барьеры в Российской Федерации

Российская экономическая система характеризуется различными крупными препятствиями развитию МСП. Среди основных барьеров, наиболее часто упоминаемых, - административные барьеры, налоговое бремя и коррупция. Административные барьеры касаются целого ряда существенных процедур, затрагивающих интересы МСП. Как следствие, сектор малого предпринимательства развивается чрезвычайно медленно и остается очень небольшим. Именно поэтому необходимость устранения административных барьеров постоянно подчеркивается как представителями малого бизнеса, так и самых разных национальных и международных организаций, что в итоге было зафиксировано в новом законе. В число главных причин Административного бремени входят сложное законодательство, которому непросто следовать, противоречия между законодательством на федеральном, региональном и местном уровне, высокая степень инспектирования и контроля без предварительного уведомления, слишком большим числом властных органов и при неоправданно высоком уровне тарифов.

Таким образом, Российские власти с 1995 г. предприняли широкий набор инициатив, чтобы уменьшить административное бремя, включая принятие важных законов и актов, и назначение Межминистерской Комиссии по административному бремени.

Административное бремя в ЕС: больше всего влияние на МСП

Масштаб законодательной деятельности на уровне ЕС меньше, чем на уровне государств-членов. Руководящие принципы развития законодательства ЕС в целом состоят в том, что закон должен быть установлен только тогда, когда существует значительная заинтересованность в наличии стандартной процедуры (гармонизация), причем все, что может администрироваться и быть решенным на более низком уровне, должно на нем и оставаться (субсидиарность).

Основными причинами административного бремени в странах-членах ЕС являются:

• слишком сложные формы и требования;
• слишком большое количество форм/ или требований;
• слишком частая необходимость подачи форм и исполнения требований;
• слишком частые изменения форм/ или требований.

Более того, чаще всего предприниматели жалуются по поводу следующих требований законодательства:

• отсутствие прозрачности процедур и отсутствие информации о том, зачем, как и что;
• при изменении требований возникают проблемы, связанные с необходимостью изменения инструментов выполнения процедур и требований;
• низкое качество работы государственных служб: у их сотрудников нет опыта работы в хозяйственных структурах; низкое качество услуг государственных организаций, и слишком длительные время обработки и задержки, связанные с процедурами

Административные барьеры обходятся предприятиям в странах ЕС в сумму, составляющую порядка 3-4% от ВВП, или 180-230 Евро. Больше всего от административных барьеров страдают МСП, поскольку административное бремя из расчета на одно предприятие на одного работника существенно различается в зависимости от размера предприятия. Информация, полученная в странах ЕС, говорит о том, что административное бремя в расчете на одного человека для предприятия со штатом 1-9 работников составляет в среднем 3500 евро, тогда как для фирм со штатом 100 человек этот показатель равен 600 евро. Те же данные применительно к США указывают на то, что конторские затраты и время, связанное с бумажной работой и исполнением административных требований, обходятся для фирм с 1-4 работниками в 2080 долл. в расчете на одного работника в год. В то же время крупные фирмы с числом работников от 500 до 900 чел. тратят гораздо меньше, а точнее 120 долл. в расчете на одного работника

В начале 1990-х годов европейские страны начали принимать меры по оценке и устранению ненужных административных барьеров, в основном в рамках общей политики дерегулирования. Эта политика направлена на уменьшение всех препятствий для предприятий, а также на улучшение условий функционирования рынков и увеличение доверия общественному сектору. Некоторые недавно разработанные стратегии, политика и меры включают:

• Сбор информации и исследования относительно размера и областей присутствия административных барьеров.
• Информационно-консультативная поддержка предприятий относительно требований к ним.
• Совершенствование и упрощение форм отчетности.
• Упрощение процедур, сокращение частоты их использования и количества организаций, требующих предоставления информации.
• Предоставление льгот предприятиям, в наибольшей степени страдающих от административных барьеров.
• Замена существующих законов новыми (в меньшем количестве и более простых).
• Изучение нового законодательства на предмет устранения административных барьеров.

Преодоление административного бремени на уровне ЕС

На государственном уровне разработан широкий набор инструментов:

• Упрощенное законодательство для внутреннего рынка (SLIM) появилось в 1996 г. и является ключевой инициативой в области упрощения законодательства. Программа SLIM носит добровольный характер, и не все государства-члены или органы Комиссии участвуют в каждом отдельном мероприятии. Небольшие группы официальных представителей государств-членов и пользователей законодательства готовят конкретные предложения по упрощению законодательства Сообщества в том или ином конкретном секторе. Начиная с 1996г. подобной экспертизе были подвергнуты 14 секторов. Рабочие процедуры для Рабочих групп в рамках SLIM кратки и прозрачны. Любые рекомендации Рабочих групп, хотя им и придается значительный вес, не навязываются странам-членам ЕС. В конце каждой экспертизы SLIM Комиссия определяет, как она предполагает поступить с принятыми ею рекомендациями.
• Оценка последствий для бизнеса (ОПБ) существует с 1986 г. и предназначена для повышения осведомленности о проблемах бизнеса еще до того, как принимаются предложения по законодательству. С 2000 г. потребность в улучшенной и всеобъемлющей системе оценки последствий стала очевидной, и предполагается, что усиленная ОПБ сфокусируется на начальном этапе на Интегрированном Подходе, улучшенных внешних консультациях, более строгом анализе возможных экономических последствий законодательных предложений и на усилении завершенности оценки влияния.
• Разнообразные меры прямой поддержки: Евро-Инфо центры (ЕИЦ), дополнительные меры (например, упрощение форм и отчетных требований, специальные правила для МСП), организация Европейских конференций по старту в бизнесе для обсуждения вопросов, связанных с деловым окружением начинающих.
• Координация политики государств-членов В рамках "Программы согласованных действий" государства-члены получают помощь по вопросам обобщения, обмена и распространения опыта и наиболее эффективных методов, а также координации усилий государств-членов. Значимые форумы, конференции и рабочие группы начали свою деятельность по этой программе. К тому же в ЕС основана " Специальная рабочая группа по упрощению условий деятельности предприятий (BEST)", состоящая из предпринимателей, общественных администраторов и экспертов от науки из всех государств-членов. Задачей Рабочих групп является изучение качества законодательства и формулировка советов по конкретным действиям. Некоторые из рекомендаций включали улучшение оценки последствий для бизнеса, улучшение процедур для начинающих предприятий и меры по облегчению давления со стороны налоговой, социальной среды и статистических требований в первые годы существования предприятия.

Преодоление административного бремени на государственном (национальном) уровне

На государственном уровне реализуются значительные дерегулирующие преобразования, чтобы удостовериться в том, что новые правила необходимы, справедливы, эффективны, сбалансированы и что они в широкой степени вызывают доверие общественности. В Великобритании были разработаны пять принципов, относительно которых измеряются правила (прозрачность, отчетность, адресность, согласованность, пропорциональность).

Также Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) играет важную роль в преодолении административного бремени на уровне стран-членов ЕС. При правильном применении ОРВ опирается на затраты и выгоды, возможные альтернативы для предложенного законодательства по вопросам, касающимся того, как предполагаемое законодательство подходит существующему и как правила могут быть упрощены с уменьшением соответствующего административного бремени на предприятия. Страны ЕС разработали свои собственные ОРВ - анкеты. Вопросник Великобритании, пожалуй, наиболее четко фокусируется на (неформальных) консультациях с теми, на кого воздействие наиболее вероятно, на последствиях и альтернативных подходах именно для МСП ("думай в малых категориях") и на лучшем выполнении требований. В вопроснике имеется подробная сноска на ряд полезных подходов в помощь МСП (Рабочая группа по вопросам более эффективного регулирования: "Помощь малым предприятиям в выполнении требований законодательства").

С институциональной стороны, обычно предполагается, что отдельные министерства ответственны за административное бремя, которое создается их собственными законами и предписаниями. В каждом министерстве есть ответственный за определение административного бремени на подготовительной стадии новых законов, разработку плана действий по уменьшению административного бремени, за постоянное измерение и наблюдение за размером и развитием административного бремени. Несколько лет назад в странах ЕС для поддержки отдельных министерств были основаны Комитеты по Административному Бремени. В принципе, такие комитеты рассчитаны на пару лет, до тех пор, пока министерства не станут способны контролировать собственное административное бремя. Задачи таких комитетов могут включать один или больше из следующих элементов:

• Консультации министерствам по количественному определению административного бремени и отчетность по альтернативной политике, которая может уменьшить административное бремя предприятий.
• Проведение экспертизы по управлению информацией, использованию ICT, лучшего опыта, методик измерения административного бремени, проведение дискуссий, экспертных советов и аудита.

В число узких мест, о которых известно в Голландии, входят позднее предоставление законодательных документов министерствами, то, что административные барьеры не всегда количественно определяются ответственными министерствами, что возможные альтернативы не только не рассматриваются, но и не описываются в директивах.

Измерение административного бремени - центральный вопрос в соответственной оценке влияния. Разработанную в Нидерландах методологию измерения административного бремени можно обобщить следующим образом:

"Бремя на предприятие в год равно: "количество действий, необходимых для выполнения требований" Х "время на проведение этих действий" Х "тариф" Х "частота выполнения требований".

Административное бремя закона или предписаний рассчитывается умножением бремени на предприятие на число предприятий, обязанных выполнять данные требования. Необходимо отметить, что требуемые данные об определяющих Административного бремени в приведенном выше равенстве собираются посредством интервьюирования. В этих интервью у предпринимателей об их оценках требуемого времени, оплаты вовлеченных работников и т.д.

Регистрация

Если человек хочет создать предприятие и работать по принципу самозанятости, то в некоторых странах ЕС ему придется выполнить ряд процедур, включая, например, регистрацию для получения общей лицензии и специальных лицензий, связанных с окружающей средой, законами по охране здоровья и безопасности труда, или законодательством, регулирующим производство продовольственных товаров, зарегистрироваться в Торговом реестре, получить номер НДС, налоговый номер, зарегистрироваться в Совете по страхованию производственных предприятий и национальной службе здравоохранения или службе социального страхования. Многие процедуры организованы посредством принципа "одного окна" и могут быть завершены за пару дней при относительно низких организационных затратах.

Ликвидация

В ЕС "наказание" за неудачу в бизнесе настолько высоко, что может даже разубедить начинать дело. Фактически, закон о банкротстве предлагает ограниченную возможность реорганизации несостоятельной фирмы, в то время как временное прекращение деятельности оставляет недостаточно возможностей для реорганизации жизнеспособных частей предприятия.

Более того, считается, что защита интересов кредиторов более эффективно может быть достигнута путем сохранения бизнеса, а не его ликвидации, что, например, привело к реформе законодательства по банкротству в Германии в 1999г.

Лицензирование и сертификация

Вообще говоря, в странах ЕС лицензии и свидетельства могут выдаваться как на факторы производства, так и на конечный продукт производственного процесса, то есть на: личные возможности предпринимателей в определенных отраслях, продукты и услуги, а также на производственные здания (помещения) и оборудование. Последние десять лет заметна четкая тенденция к либерализации правил и предписаний, касающихся доступа к отраслям или видам деятельности. Политика либерализации сочетается с определение стандартов на государственном уровне по общим образовательным стандартам для разных профессий, по продуктам и услугам, и время от времени сопровождается дополнительными предписаниями на местном уровне.

Внутренний Рынок ЕС основывается на правилах, созданных для удаления препятствий международной торговле, на увеличивающейся конкуренции и выгодах от более широкого выбора и от более низких потребительских цен. Камень преткновения этой политики - принцип взаимной гармонизации правил и стандартизация, которые помогают избежать ненужный бюрократизм и чрезмерные затраты на следования требованиям.

Контроль исполнения

И центральные, и местные органы государственного контроля обязаны следовать принципам эффективной политики и практики контроля за исполнением законодательства. Благодаря этому предприятия получают четкие объяснения от контролирующих организаций относительно того, что от них требуется и к какому сроку, и, если не требуется принимать срочных мер для охраны здоровья и обеспечения безопасности, создаются возможности для разрешения противоречий еще до того, как будут приняты меры по обеспечению исполнения требований законодательства. Эти принципы могут быть составной частью самих нормативных актов или методических рекомендаций по обеспечению исполнения. Необходимо подчеркнуть, что эффективность законодательства по защите потребителей или других секторов в обществе в решающей степени зависит от подчинения ему собственно тех, кого оно регулирует.

1 Введение и задача исследования

1.1 Задача исследования

Основная задача данного исследования - представить практикуемые в странах ЕС наиболее эффективные способы борьбы с административными барьерами. Отсюда следует, что:

1. Речь идет, прежде всего, об административных барьерах, то есть о затратах предприятий, связанных с исполнением требований законодательства и нормативных документов. Представляется, что это несколько шире, чем простое определение "затрат, создаваемых работниками исполнительных органов власти" (Ресурсный центр МСП). Кроме того, тема административных барьеров включает в себя вопросы прозрачности действующей нормативно-правовой базы, механизмов применения законодательства и затрат предприятий, связанных с исполнением требований этого законодательства.
2. Будут рассмотрены инициативы, принимаемые как на уровне ЕС, так и на уровне отдельных государств-членов ЕС.

Известно, что в РФ существует значительное число разнообразных помех, создаваемых административными органами. Описание причин этого явления дается ниже, включая примеры барьеров, связанных с прозрачностью действующей нормативно-правовой базы на национальном и региональном уровнях.

Пытаясь бороться с административными барьерами, - например, в области регистрации, сертификации и проверок - власти РФ принимают самые разные меры на государственном уровне. Однако следует отметить, что меры, необходимые для решения сугубо российских проблем, могут отличаться от мер, принимаемых в условиях ЕС. Более того, после принятия некоторых мер, направленных на дерегулирование хозяйственной деятельности, в некоторых странах с переходной экономикой, возможно, потребуется снова вводить то или иное государственное регулирование. Мы надеемся, что данное исследование может способствовать дальнейшему формированию и реализации эффективной политики, направленной на снижение административных барьеров, и что принятая в ЕС практика может послужить полезной основой в этом деле и для РФ. В связи с этим рекомендуется провести ряд дополнительных и более тщательных исследований возможностей и ограничений в РФ, и работать над созданием эффективных методов в этой области.

При подготовке данного отчета мы с благодарностью воспользовались комментариями РЦ и Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП), с представителями которых мы имели полезные дискуссии на эту тему.

Административные барьеры в Российской Федерации (РФ)

Для экономической системы России характерно наличие значительного числа самых разных препятствий на пути развития предпринимательства. Основными препятствиями, наиболее часто упоминаемыми, являются административные барьеры, налоговое бремя и коррупция.¹

Административные барьеры касаются целого ряда существенных процедур, затрагивающих интересы МСП. Как следствие, сектор малого предпринимательства развивается чрезвычайно медленно и остается очень небольшим. Именно поэтому необходимость устранения административных барьеров постоянно подчеркивается как представителями малого бизнеса, так и самых разных национальных и международных организаций, что в итоге было зафиксировано в новом законе.

Ресурсный центр дает следующее определение административных барьеров: "помехи, с которыми предприниматели сталкиваются в процессе своей хозяйственной деятельности, и которые создаются чиновниками органов исполнительной власти".

Природа административных барьеров

Как явствует из бесед со специалистами МАП, у административных барьеров в РФ имеется несколько причин, причем каждая создает отдельное препятствие для хозяйственной деятельности МСП:

• "Некачественное" законодательство: законодательству не хватает прозрачности, и его, в общем-то, трудно (сложно) исполнять. Хотя, в принципе, все услуги государственных органов обходятся достаточно дешево, следование нормальным путем для их получения оборачивается огромной потерей времени. Временные затраты или взятки, позволяющие избежать их, превращаются в значительные барьеры. По сути, взяткой становится и то, что, например, некая структура берется быстро провести регистрацию начинающего предприятия, но за определенную плату.
• Противоречия между федеральными, региональными и местными законами и нормативными актами: не действует принцип субсидиарности,² что создает массу конфликтов интересов, которые можно решить либо с помощью дорогостоящего юриста, либо путем дачи взятки ответственному чиновнику. И то, и другое оборачивается серьезными барьерами на пути развития предпринимательства.
• Слишком большое число проверок, проводимых без предупреждения слишком большим количеством контролирующих органов. Нередко у предпринимателей и государственных служащих слишком разные права и обязанности, что приводит к несправедливым и неоправданным санкциям в случае выявления нарушений.

Ниже дается несколько примеров административных барьеров на федеральном и региональном уровнях, позаимствованных из отчета FIAS, о котором говорится в сноске 1. К числу наиболее существенных административных барьеров федерального уровня можно отнести следующие:

• Несогласованность законов, пробелы в законодательстве и общая нестабильность законодательной базы.
• Неравный подход к налогоплательщикам, включая специальные соглашения с крупнейшими налогоплательщиками, специальные схемы платежей, списание задолженностей и договоренности о реструктуризации задолженностей по налогам.
• Предоставление налоговых, таможенных и прочих льгот отдельным категориям хозяйственных структур или отдельным предприятиям на договорной основе.
• Чрезмерное количество контролирующих организаций.
• Неэффективное управление государственным имуществом, включая такие вопросы, как приватизация, аренда и налог на землю, участие в управлении предприятиями, одним из собственников которых является государство.
• Отсутствие конкуренции при размещении госзаказов, установление льготных цен при закупках у определенных категорий поставщиков, нарушение договорных обязательств; и
• Вмешательство в процесс управления хозяйственными структурами.

На региональном уровне власти нередко принимают законодательные акты, противоречащие Конституции РФ. Несмотря на то, что территориальные отделения федеральных органов официально не подчиняются органам власти и управления регионов, нередко со стороны глав региональных администраций осуществляется давление на них. Кроме того, региональные структуры судебной системы нередко получают финансовые средства и иные ресурсы от региональных и районных администраций, что противоречит федеральному законодательству. Это может быть, к примеру, бесплатный ремонт помещений, предоставление услуг связи и электроэнергии. В ряде регионов имеет место порочная практика принуждения малых предприятий к заключению с местными администрациями так называемых договоров о сотрудничестве. В рамках этих договоров предприятия обязывают реализовывать значительную часть произведенной продукции по месту своей "прописки" по демпинговым ценам, делать отчисления в различные муниципальные фонды, выступать спонсорами не связанных с их с основным видом деятельности мероприятий. Так предприятия и инвесторов волнует, в частности, возможность того, что чиновники региональных органов управления могут вмешиваться в дела о банкротстве, которые, в принципе, могут начаться по инициативе региональной или районной налоговой инспекции. Поэтому ряд административных барьеров воздвигается на региональном и районном уровнях:

• Ограничения на продажу (покупку, обмен и т.п.) товаров, услуг или ресурсов одного регионального образования в другом.
• Незаконное вмешательство в процесс ценообразования, например, путем установления фиксированных цен на продукты питания или тарифов на электроэнергию, включая специальные цены для определенных потребителей.
• Создание помех хозяйствующим субъектам при сборе кредиторской задолженности с других хозяйствующих субъектов, например, поставщикам электроэнергии, службам ЖКХ и продавцам лекарств.
• Необоснованный отказ в лицензировании или сокращение срока действия лицензий, взимание дополнительной платы за предоставление лицензий, то есть действия, идущие вразрез с федеральным законодательством.

В РФ можно выделить следующие области, в которых административные барьеры мешают деятельности существующих или появлению новых предприятий:

• Регистрация предприятия, которая регулируется 27 законами и нормативными актами, и требует более 10 операций. На практике процесс регистрации малого предприятия занимает от 1 до 3 месяцев, и при этом разные органы дублируют одну и ту же работу. Кроме большого количества сложных законов, серьезным препятствием являются издержки (в денежном выражении).
• Ликвидация предприятия являет собой процедуру обычно даже еще более сложную, чем регистрация. В действительности, по некоторым оценкам, от одной трети до половины официально зарегистрированных предприятий де-факто являются "мертвыми". Здесь можно назвать две основные причины: во-первых, предприятие нельзя ликвидировать, если его документация не отвечает требованиям действующего законодательства. И, во-вторых, решение суда о ликвидации обязаны выполнить сами собственники предприятия, которые обычно отсутствуют на процессе. Соответственно, слушания дела откладываются, и предприятия остаются в процессе ликвидации.
• Вопросы сертификации и стандартизации (лицензирования) продуктов, работ и услуг регулируют почти 100 разных законов, которые охватывают около 500 видов лицензируемой деятельности (следует отметить, что кроме законов имеется еще 1500 видов деятельности, которые лицензируются без каких-либо юридических обязательств). К числу лицензионных "барьеров" можно отнести время и затраты на подготовку документов, необходимых для получения лицензии, а также платежи, взимаемые государственными органами.
• Контроль и проверки осуществляют множество организаций, включая лицензионные палаты, антимонопольные органы, инспекции по контролю качества продуктов питания, налоговые органы, налоговая полиция, отраслевые инспекции, управления пожарной охраны, санитарно-эпидемиологические инспекции, инспекции за уровнем цен и т.д. Только на федеральном уровне более 50 организаций задействованы в реализации различных контрольных функций. Представители этих учреждений обычно посещают предприятия более одного раза в год, а также вызывают предпринимателей к себе. Время и деньги, связанные с такими визитами, формы заявлений, которые требуется представлять, а также плата за формы, лицензирование, экспертизу и разрешения превращаются в огромные административные барьеры.

Политика РФ, направленная на снижение административных барьеров

Для снятия и снижения административных барьеров необходимо упростить государственные регулирующие процедуры в отношении малого предпринимательства (упростить порядок регистрации, сократить перечень лицензируемых видов деятельности, унифицировать административные процедуры, минимизировать количество согласующих и контролирующих инстанций, упростить порядок и формы отчетности, упростить процедуры и получения разрешительной документации на реализацию инвестиционных проектов; процедуры передачи в собственность зданий и предприятий, земельных участков на которых они стоят: ввести уведомительный принцип регистрации МП; переход к регулированию предпринимательской деятельностью через Федеральные законы прямого действия, и другие нормативно-правовые акты.)

Власти РФ обсуждают проблему снижения административных барьеров с 1995г., пытаясь тем самым повысить конкурентоспособность российской экономики и способствовать развитию предпринимательства. Для этого было разработано два важных закона. Первый - это Статья 6 Закона № 88 РФ "О государственной поддержке сектора малого предпринимательства в РФ", направленная на установление "упрощенной процедуры регистрации малого предприятия, лицензирования, сертификации продукции, а также статистической и бухгалтерской отчетности для малого предприятия" - при этом не был разработан механизм реализации указанной статьи. Вторым является Указ Президента РФ № 730 (1998г.), касающийся "Мер устранения административных барьеров на пути развития предпринимательства", и определяющий три области, в которых необходимо проводить политику развития предпринимательства:

1. Снижение административных барьеров, с которыми предприятие сталкивается в процессе хозяйственной деятельности.
2. Сокращение числа лицензирующих органов, и строгий контроль всех связанных с лицензированием операций вышестоящими органами.
3. Четкое распределение функций по лицензированию, контролю и регулированию между различными государственными органами.

Правительство Российской Федерации исходит из того, что решение накопившихся проблем, в области административных барьеров должно быть сфокусировано на сопряжении и координации законодательной, исполнительной и судебной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Сравнительно недавно было положено начало и другим инициативам. С этой целью летом 2001г. был создана Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений. Основными задачами Комиссии являются:

• Рассмотрение вопросов применения конкретных форм государственного регулирования предпринимательской деятельности и подготовка предложений о целесообразности их дальнейшего использования;
• Подготовка предложения об упорядочении контрольных (надзорных) функций федеральных органов исполнительной власти и их подразделений и подведомственных государственных учреждений, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), за исключением налоговой и финансовой сфер;
• Разработка предложений о порядке финансирования уполномоченных органов и организаций , а также предложений по оптимизации расходов федерального бюджета на государственной управление.

Кроме того, были приняты следующие законы направленные на устранение административных барьеров в развитии предпринимательства.

• Приняты Федеральные законы от 8 августа 2001г № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" и № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"
• Закон № 128-ФЗ регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности
• Закон № 129-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, в том числе определяет порядок и перечень необходимых документов для регистрации.
• Закон №134-ФЗ устанавливает: порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов; обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.

Работа по снижению административных барьеров проводится не только в рамках Комиссии.

Проект Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2003-2005 годы, также предусматривает мероприятия направленные на устранение административных барьеров. Проект программы подготовлен с учетом концепции Государственной поддержки предпринимательства рассмотренной на Государственном Совете Российской Федерации

1.2 Обзор исследования

Отчет о результатах исследования имеет следующую структуру. В Главе 2 дается описание текущего положения и природы административных барьеров в странах ЕС. Приводится также краткое описание политики, показавшей свою эффективность в вопросах борьбы с административными барьерами. В Главе 3 представлены основные меры, предпринимавшиеся на уровне ЕС, а также на уровне государств-членов. Особое внимание уделяется таким мерам как SLIM и BEST, а также структуре и содержанию оценок регулирующего воздействия, осуществляемого в странах-членах, включая методы расчета тяжести административного бремени. И, наконец, в Главе 4 рассматривается существующая практика в отдельных областях, в которых предприятия сталкиваются с административными барьерами. В их число входят регистрация, банкротство, лицензирование и сертификация, а также исполнение требований законодательства (проверки). В приложениях к отчету можно найти ряд документов, содержащих более подробную информацию о различных мерах, принимаемых в ЕС.

2 Административные барьеры в ЕС

Информация, результаты исследований и определения, представленные в данной главе, позаимствованы, в основном, из "Европейской системы наблюдений за МСП" (Обозрение)³.

2.1 Законодательство в ЕС

Административные барьеры нередко появляются как следствие государственного регулирования и законодательства. В Таблице 2.1 ниже приводится количество законодательных актов общеевропейского уровня в самых разных областях государственной политики.

Таблица 2.1 Количество законодательных актов общеевропейского уровня в областях государственной политики

Источник: ЕСИП- Европейская сеть изучения предпринимательства 1995г.

Из Таблицы видно, что в ЕС уже имеется масса законодательных актов. Руководящими принципами при разработке законодательства ЕС, как правило, являлось то, что законы следует принимать только в тех случаях, когда проявляется значительный интерес к наличию единых процедур (согласование), а все то, что можно регулировать и решать на более низком уровне должно оставаться прерогативой именно этого уровня (субсидиарность).

Из таблицы явствует также, что большинство действующих в ЕС законодательных актов было разработано на национальном уровне, то есть в отдельных странах-членах. Как следствие, многие страны стремились уменьшить бремя законодательного регулирования для МСП путем использования схем и программ, принятых в отдельных государствах. Это позволяло сократить лишнюю бумажную работу и бюрократическую волокиту, снизить административные барьеры, рационализировать процедуры и уменьшить затраты МСП, связанные с выполнением требований законодательства.

Законодательство, касающееся МСП, и исполнение этого законодательства в разных странах-членах, как правило, различаются, что связано с уровнем их экономического развития и разной структурой промышленности. Например, по отношению к МСП из сферы услуг и производства требуются разные методы регулирования.

Тем не менее, правительства обязаны прилагать большие усилия для устранения совокупного бремени законодательного регулирования для малых предприятий, и инициировать реформы в конкретных областях, тормозящих реализацию экономического потенциала малых предприятий. Первым шагом стало признание и принятие того факта, что совокупные последствия регулирования чрезмерны, и что требуется найти какие-то средства для облегчения этого бремени. На первом этапе большое значение имеет достижение договоренности между министерствами и ведомствами о необходимости проведения программы квантификации и реформ с конкретными, поддающимися количественному измерению конечными показателями и временными рамками. Для достижения этого, а также для проведения необходимых мер и контроля за их исполнением страны ЕС перераспределяют ресурсы в этой области между министерствами, а также и часть централизованных ресурсов.

2.2 Природа административных барьеров в ЕС

Административные барьеры; определение

В принципе, административные процедуры можно разделить на два вида:

1. Текущее хозяйственное управление для целей принятия внутренних решений. К ним относятся, к примеру, процедуры складского хранения, материально-технического снабжения, реализации и управления долгом. Это не административные барьеры.
2. Обязательные административные процедуры, которые подлежат исполнению для выполнения требований, вытекающих из национального или международного законодательства. В странах ЕС такие обязательные процедуры называют административными барьерами.
   • Процедуры, которые осуществлялись бы даже при отсутствии какого-либо законодательства. Примером могут служить годовые отчеты. Однако важно отметить, что при отсутствии соответствующих законов эти процедуры выполнялись бы несколько иначе или, по крайней мере, не так часто.
   • Процедуры, которые предприятия не выполняли бы, если бы не было соответствующего законодательства. Эти процедуры служат цели информационного обеспечения государственных органов (включая информацию о налогах) или общественности. Последнее служит целям информирования других компаний или обнародования информации, говорящей о том, что, к примеру, принимаются меры к защите окружающей среды и здоровья работников компании.

В ЕС под административным бременем понимаются усилия, которые предприятия обязаны предпринимать для выполнения требований законодательства. Более того, административные барьеры влекут за собой затраты времени и средств для общества, которое вынуждено как-то приспосабливаться к ним, включая частные компании и граждан.

В общем можно говорить о том, что административные барьеры сдерживают развитие предприятий, рост занятости и конкурентоспособности экономики. Поэтому в ЕС ясно понимают важность максимально возможного сокращения и минимизации административного бремени.

Причины появления административных барьеров

В большинстве стран ЕС предприниматели говорят о том, что законодательные требования создают проблемы, отнимают слишком много времени и требуют слишком больших затрат (см. Обозрение МСП, 1994г.). Основные причины возникновения этих проблем, в принципе, одинаковы в большинстве стран:

• слишком сложные формы и требования;
• слишком большое количество форм/ или требований;
• слишком частая необходимость подачи форм и исполнения требований;
• слишком частые изменения форм/ или требований.

Более того, чаще всего предприниматели жалуются по поводу следующих требований законодательства:

• отсутствие прозрачности процедур и отсутствие информации о том, зачем, как и что;
• при изменении требований возникают проблемы, связанные с необходимостью изменения инструментов выполнения процедур и требований;
• низкое качество работы государственных служб: у их сотрудников нет опыта работы в хозяйственных структурах; низкое качество услуг государственных организаций, и слишком длительные время обработки и задержки, связанные с процедурами

Размер административных барьеров: больше всего страдают МСП

Фактические финансовые издержки предприятия можно разбить на следующие категории:

• Издержки на оплату труда сотрудников (количество рабочего времени, умноженное на ставку заработной платы), занятых поиском информации для исполнения требований законодательства.
• Стоимость оборудования, используемого для выполнения требований законодательства.
• Стоимость оплаты труда внешних консультантов и требуемой помощи.

Как показывают грубые расчеты, административные барьеры обходятся предприятиям в странах ЕС в сумму, составляющую порядка 3-4% от ВВП, или 180-230 евро на предприятие в год.

Больше всего от административных барьеров страдают МСП, поскольку административное бремя из расчета на одно предприятие на одного работника существенно различается в зависимости от размера предприятия. Информация, полученная в странах ЕС, говорит о том, что административное бремя в расчете на одного человека для предприятия со штатом 1-9 работников составляет в среднем 3500 евро, тогда как для фирм со штатом 100 человек этот показатель равен 600 евро. Те же данные применительно к США указывают на то, что конторские затраты и время, связанное с бумажной работой и исполнением административных требований, обходятся для фирм с 1-4 работниками в 2080 долл. в расчете на одного работника в год. В то же время крупные фирмы с числом работников от 500 до 900 чел. тратят гораздо меньше, а точнее 120 долл. в расчете на одного работника.

2.3 Политика ЕС, направленная на устранение административных барьеров

В начале 1990-х годов европейские страны начали принимать меры по оценке и устранению ненужных административных барьеров, которые снижают уровень благосостояния и подрывают доверие к государству. Снижение административных барьеров считается также исключительно важным для создания более благоприятных условий для развития бизнеса. На практике меры по снижению административных барьеров проводятся в рамках политики дерегулирования. В принципе, эта политика направлена на устранение всех помех для предприятий, а также на улучшение условий функционирования рынков. В прошедший период было сформировано несколько стратегий, механизмов и мер (см. Обозрение МСП, 1994г.).

• Сбор информации и исследования относительно размера и областей присутствия административных барьеров.
• Информационно-консультативная поддержка предприятий относительно требований к ним.
• Совершенствование и упрощение форм отчетности.
• Упрощение процедур, сокращение частоты их использования и количества организаций, требующих предоставления информации.
• Предоставление льгот предприятиям, в наибольшей степени страдающих от административных барьеров.
• Замена существующих законов новыми (в меньшем количестве и более простых).
• Изучение нового законодательства на предмет устранения административных барьеров.

Одним из способов создания более благоприятных условий для развития предпринимательства является выявление помех, возникающих в результате проведения государственной политики, и нахождение путей снижения законодательных барьеров, а также более тщательная разработка нового законодательства для недопущения появления новых помех. Одним из способов решения этой задачи является анализ последствий проводимой государственной политики. Второй способ предусматривает создание специальных рабочих групп для оценки последствий нового законодательства для бизнеса (в Нидерландах и Великобритании это весьма распространенная практика при принятии нового законодательства). Каждый новый закон или нормативный акт проходит экспертизу с точки зрения затрат и выгод его исполнения для общества, включая ожидаемые административные барьеры. При анализе новых правил и предписаний правительства некоторых стран принимают меры к тому, чтобы они не имели слишком больших или неоправданных отрицательных последствий для малых предприятий. Более того, в большинстве стран ЕС созданы центры или бюро, работающие по принципу одного окна и позволяющие малым предприятиям без труда получать необходимую информацию обо всех касающихся их административных правил и предписаний, а также в одном месте решать многие формальности. Для этого все большее число государственных органов теперь рассылают информацию нормативного характера и формы, касающиеся вопросов регистрации, налогообложения и регулирования, в адрес фирм по электронной почте, включая интерактивные интернет-сайты.

³ "Европейская система наблюдения за МСП", Третий ежегодный отчет, Европейская сеть изучения предпринимательства (ЕСИП), август 1995г.