Москва, 2008
Авторы:
Бут Н.Д. – ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – гл. 3, § 9, 10 гл.4
Ларьков А.Н. – заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации - § 11 гл.4
Паламарчук А.В. – начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации - введение, гл. 1 и 2.
Предлагаемое научно-методическое пособие отражает результаты исследования авторами вопросов защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. В нем использован опыт прокуроров, судей, работников органов контроля, а также учтены современные реалии, определяющие выработку нового подхода к обеспечению защиты прав предпринимателей прокурорскими средствами.
В пособии освещены вопросы правового регулирования в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов, а также развития малого и среднего предпринимательства. Авторами подробно проанализированы основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, классифицированы наиболее распространенные нарушения прав хозяйствующих субъектов в различных сферах предпринимательской деятельности. Пособие содержит рекомендации по организации надзорных проверок, информационному обеспечению, подготовке к проверке. В нем перечислены основные вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверок исполнения законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.
В пособии уделено внимание актуальным мерам по противодействию коррупции.
Подробно исследована специфика использования прокурором предоставленных ему полномочий в сфере защиты прав предпринимателей. Проанализированы акты прокурорского реагирования в указанной области и выявлены их типичные недостатки.
Пособие предназначено для работников органов прокуратуры Российской Федерации, других правоохранительных и контролирующих органов, служащих государственного аппарата и научных работников.
Содержание
Введение
Глава I. Основы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности
§1. Предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности
§2. Основные нормативные правовые акты, охраняющие права субъектов предпринимательской деятельности
Глава II. Меры по противодействию коррупции, направленные на защиту прав предпринимателей
Глава III. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности
§3. Надзор за соблюдением прав предпринимателей в сфере антимонопольного законодательства, законодательства о размещении заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд
§4. Защита прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора)
§5. Надзор за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления регистрационных и лицензионных процедур
§6. Надзор за исполнением норм административного законодательства при привлечении предпринимателей к ответственности
§7. Надзор за исполнением требований законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации
§8. Особенности тактики и методики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности
Глава IV. Полномочия прокурора в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности
§9. Реагирование прокурора на выявленные нарушения прав предпринимателей
§10. Надзор за законностью издаваемых органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления нормативных правовых актов, затрагивающих права предпринимателей
§11. Применение прокурорами уголовно-правовых мер для защиты прав предпринимателей
ПРИЛОЖЕНИЕ
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 13.08.2008 № 160 «Об организации исполнения национального плана противодействия коррупции»
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»
Федеральный закон от 26.12.2009 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
Введение
Неблагополучное состояние законности в сфере предпринимательской деятельности обусловливает необходимость активизации и повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав ее субъектов.
В целях организации прокурорского надзора в соответствии с новыми экономическими реалиями Генеральной прокуратурой Российской Федерации издан приказ от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности». В этом документе прокурорам предложено обеспечить надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и государственных контролирующих органов, а также сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов указанными органами при осуществлении контролирующих, разрешительных, лицензионных, регистрационных и других процедур, пресекать их действия, выходящие за пределы установленных полномочий.
Указом Президента Российской Федерации от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» определен комплекс мероприятий по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Пунктом 1 названного Указа установлено внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, предусматривающих согласование с прокурором субъекта Российской Федерации проведения внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. С момента вступления в силу указанных федеральных законов прокурорам необходимо обеспечить действенный надзор за их исполнением, а в части, касающейся возложения на органы прокуратуры функции по согласованию проведения внеплановых контрольных мероприятий, – их безусловное исполнение.
На основании этих новелл органами прокуратуры организована работа по формированию реестров ранее проведенных внеплановых контрольных мероприятий в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, разработке инструкции о порядке осуществления регистрации внеплановых контрольных мероприятий в отношении указанных лиц.
В целях учета мнения субъектов предпринимательской деятельности, оперативного и своевременного выявления и пресечения нарушений закона, повышения гласности и прозрачности деятельности органов прокуратуры на данном направлении, по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации созданы и начали свою деятельность общественные советы по защите малого и среднего бизнеса с участием представителей прокуратур субъектов Российской Федерации, правоохранительных и контролирующих органов, общественных организаций и объединений предпринимателей. Работа этих советов позволит повысить эффективность взаимодействия органов прокуратуры и общественных организаций, представляющих интересы предпринимателей.
Для оперативного предотвращения нарушений прав хозяйствующих субъектов прокурорами на постоянной основе изучаются проекты нормативных правовых актов органов власти, налажено взаимодействие с контролирующими органами, проводятся проверки соблюдения требований законодательства о конкуренции, о защите прав юридических лиц, лицензионного и административного законодательства. По их результатам в 2007 г. выявлены многочисленные нарушения прав предпринимателей. С целью их устранения внесено более 22 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено почти 11 тыс. человек, о недопустимости нарушений закона предостережено около 6 тыс. должностных лиц.
Практика прокурорского надзора показала наличие большого количества правовых актов, ограничивающих предпринимательскую деятельность. По требованиям прокуроров ряда субъектов Российской Федерации отменены правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, принятые с превышением полномочий, устанавливающие неравные условия для осуществления предпринимательской деятельности и не предусмотренные законом сборы и обязанности, пресечены действия (бездействие), которые привели или могли привести к ограничению и устранению конкуренции.
Только в Северо-Западном федеральном округе в 2008 г. прокурорами выявлено свыше 170 муниципальных правовых актов, содержащих дополнительные административные барьеры для субъектов предпринимательской деятельности.
Распространены случаи неправомерного предоставления льгот при размещении государственных заказов, обложения предпринимателей органами местного самоуправления поборами в свою пользу.
Органы прокуратуры проводят работу по выявлению и устранению фактов незаконного приостановления действия лицензий, предъявления требований к соискателям лицензий, не предусмотренных Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Кроме того, вопреки требованиям Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» имеет место проведение необоснованных внеплановых проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Не теряет своей актуальности и проблема рейдерства, требующая активизации консолидированного противодействия этому негативному явлению со стороны государства. В 2007 г. правоохранительными органами было расследовано несколько сотен уголовных дел, связанных с криминальным захватом предприятий и организаций.
Проведенная по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации во втором полугодии 2008 г. прокурорами субъектов Российской Федерации проверка соблюдения прав субъектов малого и среднего предпринимательства показала, что органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления не в полной мере обеспечивается создание благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
Так, органами местного самоуправления ряда субъектов Федерации не разработаны и не приняты акты, предусмотренные Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»: о порядке создания координационных (совещательных) органов в указанной сфере; о порядке формирования, ведения и опубликования перечней муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц и предназначенного для сдачи в аренду, о порядке и условиях сдачи в аренду такого имущества, иные предусмотренные законодательством акты и др.
При принятии решений представительными органами власти нарушаются требования Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», устанавливающего запрет на продажу переданного субъектам малого и среднего предпринимательства имущества, переуступку прав пользования им и др.
Для ускорения процессов разработки и принятия региональных законов, устанавливающих предельные значения площади арендуемых предпринимателями помещений и сроки рассрочки оплаты арендуемого имущества, прокурорам субъектов Российской Федерации целесообразно вносить соответствующие представления уполномоченным органам власти.
Требуют прокурорского реагирования и факты создания дискриминационных условий деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, связанных с арендой муниципального имущества, установления административных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности и нарушений законодательства о защите конкуренции.
Например, правовые акты органов местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации зачастую содержат условия о представлении дополнительных документов и о дополнительных согласованиях для заключения договоров аренды, о возможности арендодателя требовать по своему усмотрению предоплату арендных платежей, возложение на арендатора не предусмотренных законодательством обязанностей.
Не остаются без прокурорского вмешательства нарушения требований гражданского законодательства при расторжении с предпринимателями, осуществляющими деятельность на территории субъектов Федерации, договоров аренды земельных участков, недвижимости либо установлении сокращенных сроков по договорам.
Усилия прокуроров направлены также на исключение случаев предъявления со стороны органов местного самоуправления, выступающих в качестве арендодателей недвижимого имущества, требований о досрочном расторжении договоров аренды без наличия предусмотренных законом оснований. Эти требования зачастую сопровождаются несоблюдением преимущественного права арендодателей на заключение новых договоров аренды, а в качестве основания для расторжения договора аренды указывается продажа муниципального имущества, что противоречит требованиям ГК РФ о сохранении арендных отношений при переходе права собственности на арендуемое имущество.
Распространены нарушения законодательства при заключении договоров аренды недвижимого имущества, их продлении, что требует повышенного внимания прокуроров.
По результатам проверки и в целях устранения выявленных нарушений прав субъектов малого и среднего предпринимательства прокурорами внесено 309 представлений, объявлено 38 предостережений, принесено 210 протестов, направлено в суды 81 исковое заявление. Необходимо продолжить работу в этом направлении.
Первоочередные задачи органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, – выявление и устранение препятствий, мешающих развитию ее субъектов. Согласование проведения внеплановых контрольных мероприятий в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства должно осуществляться прокурорами субъектов Российской Федерации, только если эти мероприятия направлены на выявление нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей.
Активная работа прокуроров по защите прав предпринимателей от произвола чиновников получила положительную оценку Президента Российской Федерации, который поручил подготовить дополнения в законодательство в части повышения роли прокуратуры в области координации деятельности контролирующих органов.
Деятельность органов прокуратуры в рассматриваемой сфере правоотношений построена на принципах гласности, открытости и доступности информации о ней для населения.
В этой связи прокурорам необходимо систематически и оперативно направлять в средства массовой информации сообщения о принятых прокурорами мерах по соблюдению законных интересов предпринимателей, в том числе направленных на устранение ограничений, препятствующих созданию благоприятных условий для их развития. При этом целесообразно шире использовать возможности сети «Интернет», направляя для размещения на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации наиболее значимые и актуальные материалы прокурорской практики.